英國外交戰(zhàn)略調(diào)整及其原因

英國及卡梅倫政府對華政策轉(zhuǎn)變的背后，是英國對于自身國際地位的定位在中國身上的集中體現(xiàn)。應該把英國對華政策變化放在英國整個外交戰(zhàn)略調(diào)整的大框架中來理解，它既是英國外交政策務實性與實用性的體現(xiàn)與延續(xù)，又是歷屆英國政府對國際政治現(xiàn)實反思的結(jié)果。

2003年，布萊爾政府追隨美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，此舉不僅沒有達到維護本國利益之目的，反而由于“參加伊拉克戰(zhàn)爭一事?lián)p害了英國在許多發(fā)展中國家的信譽”。⑩隨后，英國左右政黨都開始對英美特殊關系進行反思。2010年保守黨與自由民主黨聯(lián)合政府組閣之后，聯(lián)合政府發(fā)布了一份綱領性的政策文件。結(jié)合之后三年的外交實踐，卡梅倫聯(lián)合政府的外交戰(zhàn)略有幾方面調(diào)整。

首先，既要堅持英美特殊關系，又不能盲從美國的外交政策。對美關系是英國長期以來的外交重心，但如何拿捏和把握分寸一直在考驗著英國政府。布萊爾政府緊跟美國導致英國聲譽與利益共損，布朗接替布萊爾任首相后開始糾偏。保守黨—自民黨上臺后則進一步深刻反思，認為前任工黨政府在過去十幾年間對美國盲目跟從，喪失了英國外交自身的獨立性和靈活性，通過影響美國來發(fā)揮英國影響力的努力實際上并未取得成功，因此，本屆政府在前述綱領性政策文件中表示與美國“保持牢固、緊密和坦誠的關系”，11 對美政策部分只有這句話。此外，外交大臣黑格還強調(diào)英國作為美國的盟友，要在必要的時候表達坦率的意見。12

第二，重視發(fā)展與新興國家的關系?，F(xiàn)任外交大臣黑格在英國皇家三軍防務與安全研究所闡述保守黨外交政策框架時，就談過英國需實行具有本國特色的外交政策，除了歐洲和美國之外，英國需增強和加深與其他國家的聯(lián)盟和友誼。13 英國皇家國際事務研究所所長洛賓·尼布利特（Robin Niblett）亦在《量力而行：反思英國在變化世界中的角色》一文中指出，英國需在更趨多樣化的世界中充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，持續(xù)擴大合作伙伴網(wǎng)絡，加深與合作伙伴的雙邊關系。14 其中，中國就是英國現(xiàn)階段最為重要的合作伙伴之一。

第三，對不同方面的外交關系進行剝離，對傳統(tǒng)盟友保持安全合作和支持，與新興大國維持經(jīng)濟合作，但未來有可能進一步借助后者逐漸增強的政治力量。英國在政治領域依然與傳統(tǒng)盟友保持合作。外交大臣黑格一上任就前往美國與國務卿希拉里會面，并表示“美國毫無疑問是英國最重要的盟友，兩國在軍事、外交、情報和安全等領域都密切合作”。15 就在卡梅倫訪華之時，英國國防大臣則在中日釣魚島爭端上力挺日本。2013年12月2日，英國國防大臣訪問日本，表示支持日本對中國劃定防空識別區(qū)的立場。在傳統(tǒng)盟友之外，英國與新興國家這些“新朋友”的關系大都限于解決英國的燃眉之急——經(jīng)濟問題。除了與中國積極推動經(jīng)濟合作之外，英國還推動與印度、土耳其等國的經(jīng)貿(mào)往來。卡梅倫在2013年2月率領龐大代表團訪問印度，表示希望與印度建立“特殊關系”，重點也在推動經(jīng)貿(mào)合作；同時，也于2010年7月訪問土耳其，希望積極發(fā)展經(jīng)貿(mào)關系，支持土耳其加入歐盟。

第四，扮演平衡與中介角色。英國開始改變自身定位，試圖以更為獨立的能動性發(fā)揮平衡作用和中間力量。英國希望扮演西方發(fā)達國家與新興發(fā)展中國家之間、中國與美國之間、中國與歐盟之間、土耳其和西巴爾干島之間等雙邊關系中的中間角色：對中國承諾要做“在西方的最有力的支持者”、“利用自己的政治影響力推動中國與歐盟之間簽署自由貿(mào)易協(xié)議”；對土耳其、西巴爾干半島承諾要支持它們加入歐盟；對印度承諾要建立“特殊關系”，而“特殊關系”一詞此前只用于英美關系。

英國外交戰(zhàn)略調(diào)整的原因需要從歷史和政治傳統(tǒng)、國際格局和國內(nèi)外形勢變化、內(nèi)政和政黨政治等因素來考察。

作為曾經(jīng)的霸權國和老牌資本主義強國，英國有著具有自身特色的豐富而深厚的國際戰(zhàn)略經(jīng)驗和傳統(tǒng)。從政治和歷史傳統(tǒng)來看，英國歷來奉行現(xiàn)實主義，從自身利益出發(fā)。具體表現(xiàn)為審時度勢，根據(jù)國際時局和國內(nèi)外形勢的需要調(diào)整外交戰(zhàn)略，努力使自己不處于過分被動、尷尬的境地，知所進退，更好地保住自己的利益。16 一言以蔽之，英國外交立足于現(xiàn)實，講究務實性，追求利益目標。17 十九世紀帕麥斯頓勛爵有句世人耳熟能詳?shù)拿裕?ldquo;沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只有利益是永恒和不變的。”這句名言精辟地反映出英國外交戰(zhàn)略的指導方針，即從英國的國家利益出發(fā)，制定分清敵我的外交政策。因此，英國的外交戰(zhàn)略和政策，包括對華政策，都是從英國的利益出發(fā)來制定和調(diào)整的。

考察當下符合英國利益的外交政策，需從其國內(nèi)外形勢的現(xiàn)實出發(fā)，對英國的國際角色進行重新定位，這也有助于預判其最可能采取的、能夠維護并促進英國利益的外交政策。從英國當前國內(nèi)外形勢變化來看，國外形勢的變化是國際格局的變化，國內(nèi)形勢的變化是經(jīng)濟危機的影響。

從國外形勢來說，最大的變化就是受2008年開始的經(jīng)濟危機對美國、歐洲乃至全球的不同程度的影響，國際格局開始發(fā)生重大變化。2008年發(fā)生的次貸危機使美國遭受巨大的經(jīng)濟打擊，加上之前阿富汗、伊拉克兩場戰(zhàn)爭對美國國力的消耗，以及美國推行的作為意識形態(tài)的“民主”的祛魅，使得美國一超獨霸的地位受到很大削弱。接下來的歐洲債務危機則使另一個國際政治主要行為體——歐盟深陷經(jīng)濟泥潭，歐盟的前途命運再次不甚明朗，“疑歐論”和“脫歐論”甚囂塵上。在美國和歐洲經(jīng)濟備受負面影響的同時，中國等新興國家繼續(xù)快速發(fā)展，尤其是中國。2010年，中國超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體。2011年，中國已是124個國家的最大貿(mào)易伙伴，美國則是76個。僅五年時間，中國便超過美國成為眾多國家的最大貿(mào)易伙伴，其中包括韓國、澳大利亞等美國的盟國。最新數(shù)據(jù)顯示，到2012年底，中國已成為128個國家的最大貿(mào)易伙伴。18 國際戰(zhàn)略格局從冷戰(zhàn)結(jié)束時的“一超獨霸、多強并立”向“一超主導、多強制衡”轉(zhuǎn)變，19 甚或是向中美兩極化轉(zhuǎn)變。因此，在國際政治秩序變革中，英國需要重新定位其國際角色，否則其國家地位、實力及其對世界事務的影響都將產(chǎn)生極大衰落。

除了國際格局的變化外，從英國的國內(nèi)形勢來看，在現(xiàn)狀和未來兩個方面都問題重重?？穫愓吓_后，英國面臨諸多經(jīng)濟問題：經(jīng)濟危機的影響仍在繼續(xù)，GDP增長緩慢，復蘇速度不容樂觀；財政赤字高企；通脹率處于高位；英鎊受金融危機影響，在匯市加速暴跌。為了擺脫經(jīng)濟困境，英國需要與經(jīng)濟快速發(fā)展、內(nèi)需市場龐大、有資本輸出需求的新興國家合作。放眼未來，英國在今后幾年內(nèi)仍會經(jīng)濟吃緊，依然需要與中國等新興市場國家保持經(jīng)濟合作。2014年1月初，英國財政大臣奧斯本稱2014年對于英國經(jīng)濟而言將是痛苦的一年。英國在過去的一年里財政赤字占GDP的5.2%，雖然本屆政府3年來節(jié)衣縮食，財政赤字減少了1／3，失業(yè)率下降，但是依然存在借貸龐大、喪失3A主權信用評級、對歐盟成員國貿(mào)易逆差繼續(xù)增大等問題，債臺高筑的英國“在（我們的）經(jīng)濟體系中隱藏著更大、更深層次的問題”。20

從內(nèi)政和政黨政治來看，2010年5月英國大選中出現(xiàn)了“懸置議會”。作為傳統(tǒng)的兩黨制國家，“懸置議會”在英國歷史上是少見的，之前只在1974年和1929年出現(xiàn)過，且持續(xù)時間不長。2010年的懸置議會具體表現(xiàn)為，卡梅倫領導的保守黨戰(zhàn)勝布朗領導的工黨，成為議會第一大黨，然而保守黨、工黨、自民黨三大主要政黨沒有一個能夠以絕對多數(shù)組閣。經(jīng)過緊張談判，最終保守黨與自民黨組建聯(lián)合政府，保守黨領袖卡梅倫擔任首相，自民黨領袖尼克·克萊格擔任副首相。英國由此進入保守黨和自民黨聯(lián)合執(zhí)政的時代。

就政黨的立場和主張來看，聯(lián)合執(zhí)政的兩黨在外交政策上有同有異，而聯(lián)合政府的外交政策自然也就與此緊密相連。由于在該屆政府中兩黨實力懸殊，因此力量強大的保守黨將占據(jù)主導地位。但又由于是懸置政府，聯(lián)合政府中的小黨變得舉足輕重，一旦兩黨在任何方面產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧，小黨將退出聯(lián)合政府，政府就失去了議會下院的多數(shù)支持而不得不解散，21 因此保守黨亦需考慮自民黨的意見。從這個意義上說，一方面，英國的外交政策是兩黨妥協(xié)的產(chǎn)物，其綱領、戰(zhàn)略、政策、決策模式都是兩黨商定的結(jié)果；另一方面，外交政策將更多體現(xiàn)保守黨的主張。