附表:迄今為止公眾參與環(huán)境影響評價相關(guān)全國性法律法規(guī)和部門規(guī)章

四、實踐考察：西部通道事件中的公眾參與及風險交流行動

如上所述，法條不可能窮盡一切，不完備的實證法仍為各類行動者(政府一民眾一專家)留下了合法(或者并非“不合法”)行動的空間。在此空間內(nèi)，行動者能夠在個體利益和意愿的驅(qū)動下創(chuàng)造性地解釋和運用既定實在法。更重要的是，實在法制度框架的“現(xiàn)實化”實際上取決于行動者相關(guān)實踐，因為現(xiàn)實中的“活法”歸根結(jié)底是由行動者在實踐中創(chuàng)造、發(fā)展或者塑造出來的。正是在這個意義上，我們可以通過西部通道事件觀察到風險交流與公眾參與實踐如何在法律留白地帶涂上了獨特的線條和色彩。

(一)居民的“維權(quán)”活動

1.較早階段:居民表達對污染的擔憂

2003年8月，深圳市政府公布的深圳側(cè)接線工程方案是一個下沉暗埋(全封閉)加下沉敞開(半敞開)和高架組合的方案。其中，暗埋路段留有一個361米的全敞開口，汽車廢氣將從該開口直接排放。西部通道環(huán)評事件由此發(fā)動:離開口僅幾十米的桃花園小區(qū)首先行動起來，業(yè)主們先后找到規(guī)劃局、西通辦、信訪辦等部門并寫信給市領(lǐng)導表達對噪音和廢氣污染的擔憂、反對在小區(qū)附近開口排放廢氣，但未獲得及時回應。

2003年9月23日，桃花園、南粵山莊等社區(qū)的業(yè)主代表向公安局遞交國慶“游行申請”。9月25日，業(yè)主獲知市政府在迎賓館召開西部通道設(shè)計方案的專家評審會，桃花園、荔林社區(qū)的部分業(yè)主不請自到，并向?qū)＜疫f交了意見書。這些舉動引起政府有關(guān)部門的重視，隨即(9月26日起)深圳市政府、南山區(qū)政府與開口附近居民進行了數(shù)次正式會談。

2003年11月20日，深圳市政府主動邀請居民代表參加“環(huán)境影響報告書”的公示會，會上政府公布了對工程方案的調(diào)整:原廢氣開口(東開口)西移320米并從361米減為100米長，同時在后海北師大附中以東180米處又新開一個200米的半敞開口直排廢氣(西開口)。不料，原抗議居民仍不滿意，而新開口附近的小區(qū)居民又加入到了抗議人群中。

2.白熱化階段:居民尋求“專家”支持

從2003年12月，兩位居民以退休高級工程師的身份發(fā)表與環(huán)評報告不一致的“自行計算”結(jié)果開始，居民抗爭進入了尋找“專家”支持的新階段。

2004年1月13日，環(huán)評報告的作者之一親自到小區(qū)和二位“高工”當面驗算。七個小時手工計算后，確認兩位“高工”“計算無誤”，引起居民強烈反響。雖然環(huán)評報告作者之后聲明自己從未確認兩位“高工”的環(huán)評結(jié)論無誤，但未能阻止“環(huán)評報告作者也認為高工沒算錯”的說法廣泛流傳。

2004年5月22日，施、錢二人寫作《請第三方對西部通道側(cè)接線敞口段污染問題再測算》一文并提供相資料給清華大學環(huán)境工程系的兩位“專家”(一位博士后、一位教師)請求復算。7月7日，清華大學兩位“專家”給出回復，對“高工”的計算結(jié)果予以認可。 [32]居民們對環(huán)保安全的憂慮繼續(xù)放大，并開始質(zhì)疑環(huán)評單位技術(shù)人員的專業(yè)能力以及環(huán)評單位與環(huán)保行政機關(guān)之間是否存在利益關(guān)系。

(二)地方政府的應對措施評析

以事后諸葛的眼光來看，當西部通道事件已經(jīng)爆發(fā)，也就是說有關(guān)環(huán)評的爭議已經(jīng)形成并且居民維權(quán)活動已經(jīng)開展之后，地方政府對居民參與行動的回應中，如下努力最終表明是有助于事件解決的。

1.開放公眾參與

在居民發(fā)動維權(quán)活動之初，政府反應并不迅速，直到居民們正式提交國慶期間游行的申請后才行動起來。2003年9月26日，深圳市政府、南山區(qū)政府在南山區(qū)招商街道辦，與兩社區(qū)業(yè)主代表進行第一次正式對話。10月14日，市政府主持的新方案論證會也有市民代表參加。10月28日，“西通辦”組織包括業(yè)主代表在內(nèi)的代表團赴香港考察道路建設(shè)情況，特別是地下通道開口設(shè)置于居民區(qū)附近位置的實例。11月20日，市政府主動邀請原開口附近居民參加環(huán)境影響報告書的說明會，宣布順應維權(quán)居民的愿意對原工程方案做出調(diào)整(即從原開口調(diào)整為東西兩開口)。

然而，第一次對話會上，政府官員“要求群眾為了國家建設(shè)利益作出必要犧牲”的說法，激起居民強烈不滿，結(jié)果不僅未能彌和分歧，反而激化了矛盾。會后，居民聯(lián)合給市領(lǐng)導寫《公開信》，提出“要依法行政，不要輕言犧牲”。10月28日的赴港考察團注意到，香港的紅磡海隧道開口離香港理工大學的教職工宿舍只有50米，這顯然是一條十分有用的信息，但并未產(chǎn)生明顯的勸服效果?？赡艿脑蚴窃谥蟮慕涣髦校剿坪醪]有特別強調(diào)此信息，而參加實地考察的居民代表人數(shù)畢竟有限。2003年11月20日宣布調(diào)整方案，雖然縮小了原出口，但不得不新增了另一出口，這種挖東墻補西墻的做法，只考慮了盡量減少對原出口附近居民的影響，卻沒有考慮到因新出口而新增受影響人群的反應，不僅未能息事寧人，反而擴大了事件的規(guī)模。

可以看出，這一階段地方政府的主要策略是:針對維權(quán)居民們的實質(zhì)擔憂，嘗試包括當面交流在內(nèi)的各種方式，努力說服居民側(cè)接線工程是安全無污染的。而為了說服那些擔心自己可能受影響的居民，地方政府也許并非有意地開放了行政決策過程，并由此開始了解居民的真實意愿和關(guān)注所在，知道了之前問卷調(diào)查反映出來的對此工程的高支持率并不能代表這些作為利害關(guān)系人的居民的真實意愿。政府于11月20日宣布的工程調(diào)整方案，顯然(至少在政府看來)是對維權(quán)居民意愿的一次妥協(xié)或者讓步。

雖然這一階段政府說服居民以及與居民協(xié)商的努力因為處理不當或考慮不周，未能取得化解矛盾的實際成效，但不可否認的是，開放行政過程，在決策中認真對待利害關(guān)系人在參與中表達出來的意愿并努力將之體現(xiàn)在決策中，相比之前行政機關(guān)長期以來習慣的“關(guān)門決策”方式，仍是實質(zhì)性的進步。假如沒有這一步，很難期待西部通道事件最終能夠和平解決。

2.創(chuàng)造性地借助專家論證

在居民發(fā)表“自行計算”的結(jié)果(即《盲評環(huán)評報告》)后，事件的焦點轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)評報告結(jié)論的科學性和可靠性。地方政府對此的反應較為敏捷:迅速組織了環(huán)評機構(gòu)技術(shù)人員與居民進行了面對面的“專業(yè)”交流。 [33]但是，因為出現(xiàn)一個結(jié)論迥異的自行計算結(jié)果而心存疑慮的居民，很快將對環(huán)評單位專業(yè)能力的不信任延伸到了行政機關(guān)，質(zhì)疑環(huán)保局與環(huán)評單位存在利益關(guān)系。這不僅僅是因為環(huán)保局是環(huán)評單位的業(yè)務主管單位，而且也因為環(huán)保局已經(jīng)審批通過了環(huán)評報告，因而很難再將環(huán)評報告結(jié)論看成與行政決定無關(guān)的純粹科學問題。 [34]在這樣的困境下，2004年12月，在國家環(huán)?？偩趾蛷V東省環(huán)保局的幫助下，深圳市環(huán)保局安排組織了環(huán)評報告的“專家復審”:從國家環(huán)評報告書評審委員會中“隨機抽取”了大氣、噪聲、環(huán)評方面的專家共七人組成專家組，專家組經(jīng)現(xiàn)場踏勘并聽取環(huán)評單位的匯報后，對該報告書進行了審查討論，肯定了項目的環(huán)評報告。

2005年4月22日，南山區(qū)政府從北大、清華等機構(gòu)延請到被媒體譽為“國內(nèi)最為權(quán)威” [35]的環(huán)評學者，舉行了“西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)境影響評價問題專家釋疑會”，邀請了沿線居民代表出席。專家們認為環(huán)評報告符合相關(guān)導則和規(guī)范的要求，環(huán)評結(jié)論也是可靠的；并且正面解答了有關(guān)兩個環(huán)評結(jié)論迥異的疑問:計算過程正確不等于環(huán)境影響評估結(jié)論就是可信的，兩位“高工”并沒有遵循國家環(huán)評技術(shù)規(guī)范(《公路建設(shè)項目環(huán)境影響評價規(guī)范》)，使用的公式是錯誤的，使用的假設(shè)條件和取值也有問題，所以才造成其評估結(jié)果與環(huán)評報告相差甚遠。 [36]4月28日，深圳市政府法律顧問室拿出《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》，指出“接線工程的立項、環(huán)境影響評價以及我市各行政主管部門行使的相關(guān)審批權(quán)限、程序等均符合法律規(guī)定”。5月，政府依法對側(cè)接線工程有關(guān)情況在沿線各個主要社區(qū)進行公示，同時委托深圳大學傳播學院再次進行民意調(diào)查。6月，工程開始實施，西部通道事件塵埃落定。

如前所述，這一專家復審程序及隨后的答疑會在法律上并無直接的明文規(guī)定。然而，這不僅是一個合法且正當?shù)倪x擇，并且在當時的情境中還是相當明智的選擇。在國家專家?guī)熘幸噪S機方式抽取專家，這種做法有效地消除了人們對“專家”業(yè)務水平和獨立性的可能疑慮；而這樣的專家經(jīng)過復審，確認了環(huán)評報告“評價方法和技術(shù)路線正確，符合國家有關(guān)環(huán)境影響評價技術(shù)導則的規(guī)范和要求，評價結(jié)論可信”， [37]顯然有著很強的說服力。在居民們對這一專家復審程序的公正性并無疑義的情況下，這些“專家”支持環(huán)評報告的結(jié)論一出，絕大多數(shù)居民的顧慮事實上就可消除。這對于其時如火如荼的居民維權(quán)活動來說，起到了釜底抽薪的效果。