三、保障“基本住房需要”的義務及其羈束性

（一）“基本生活”及其保障

要求國家承擔全面的保障義務是不現實的，那樣只會重新回到低效率的計劃分配時代中去。但是完全對國家如何承擔義務沒有約束機制的制度，也是不符合現代福利國家理念的。因此必須找到一種方法，在符合住房市場本身規(guī)律、又與其他相關制度相匹配的條件下，來界定國家義務的邊界。首先，在以上多層次的住房供應體系和規(guī)制措施中，必須劃定國家所必需嚴格履行的保障義務，而我國的最低生活保障制度中提供了一種劃定界限的啟示。

建立在憲法第45條物質幫助權基礎上的《城市居民最低生活條例》（以下簡稱《條例》），在立法政策上，賦予任何一位“持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。”（第2條）即國家對于低于“城市居民最低生活保障標準”的城市居民，必須提供基本生活物質幫助，是一項羈束性的法律義務。可見，盡管憲法上沒有明示，但在具體化憲法第45條物質幫助權的立法上，已經確立了國家保障城市居民實現“基本生活”的法定義務。

根據《條例》第1條的目的規(guī)定，該制度是為了保障城市居民的“基本生活”，然而對于什么是“基本生活”，《條例》并沒有進行描述，其他的法律法規(guī)也并無涉及，根據《條例》第1條和第2條，可以發(fā)現，國家為了保障“基本生活”，賦予所有低于最低生活保障標準的居民均有權獲得物質幫助，那么也就意味著，這種“基本生活”應是一種不低于“最低生活保障標準”的生活。國家有義務保障這種最低限度的“基本生活”，因為現代立憲主義國家已經對應由國家來保障公民最低限度具有尊嚴的生活這一基本價值達成了共識。

例如在日本，憲法第25條第1款規(guī)定“所有國民，均享有營構在健康和文化意義上最低限度生活的權利”，第2款規(guī)定“國家必須就一切生活領域和層面，努力提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生”。判例上的“分離說”理論，把憲法第25條生存權條款第1款和第2款嚴加區(qū)分進行解釋，將第1款“所有國民均享有營構在健康和文化意義上最低限度生活的權利”理解為是為了確保“最低限度的生活之保障”，“最低限度”是絕對的基準，國民得以請求國家予以絕對的保障，法院對有關立法是否實現了“健康和文明意義上最低限度生活的權利”也應進行嚴格的司法審查。而第2款“國家必須在生活的一切領域為提高和增進社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生而努力”則是為了達成第1款生存權保障的目的和理念，規(guī)定了國家努力的義務。[11]

在國際法層面，《經濟、社會和文化權利國際公約》第11條第1款明確規(guī)定人人有權獲得“相當的生活水準”。

本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當的步驟保證實現這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。

對于包括該條款在內的經濟社會權利，聯(lián)合國經濟、社會和文化權利委員會(以下稱為“委員會”)在對各國政府報告進行廣泛審查的基礎上,提出并發(fā)展了“最低核心義務”的概念，承認經濟和社會權利的某些要素為國家創(chuàng)造了一種立即實現的義務,這種義務不受“逐漸實現”的義務的限制,并以此作為評估政府義務的基礎。在1990年發(fā)布的“關于締約國義務的性質”的第3號一般性意見中,委員會通過“每種權利的最低基本水平”來界定政府相應的“最低核心義務”，并列舉了各種類型的最低基本水平,如基本糧食、基本初級保健、基本住房和最基本的教育形式。正是因為這些基本需要是維護人的尊嚴不可或缺的，所以它們?yōu)?ldquo;最低核心義務”提供了價值基礎。這種“最低核心義務”的履行僅僅受到該國國內的資源有限性的限制，一締約國如要將未履行核心義務歸因于缺乏資源,它就必須表明已經盡了一切努力，利用可得的一切資源作為優(yōu)先事項，履行了最起碼的義務。[12]

我國憲法上盡管沒有規(guī)定國家必須保障公民的“基本生活”，但在立法層面毫無疑問已經確立了國家保障城市居民“基本生活”的法定義務。并且憲法第14條第4款“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”，即意味著，既然我國在法律制度上采取了絕對保障城市居民“基本生活”的義務，那么這個“基本生活”的保障標準應是與經濟發(fā)展水平相適應的，國家對城市居民“基本生活”的保障義務在憲法層面上也受到嚴格的拘束。

（二）“基本住房需要”[13]的保障義務

1、以“基本生活”為目標的住房保障

“住”作為“基本生活”的內容之一，國家當然應當對此承擔相應的保障義務，《條例》的最低生活保障待遇中就包含了“住”的保障，該《條例》第6條規(guī)定城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定，從其標準確定的依據上來看，其待遇包含了居民基本生活所必需的“住”的費用的支出。

但是，盡管《條例》第6條規(guī)定“住”的費用是確定城市居民最低生活保障標準的依據之一，從各地的具體標準來看，實際的救助金額若針對特定的無房戶或住房困難者支付市場租賃的房屋租金，是遠遠不夠的，[14]因此有學者就曾指出現有的最低生活保障只是單一的生活救助，而缺少對特定生活內容，如住宅、教育等的救助，這也致使很多地方政府出臺廉租房政策等單項性救助。[15]地方立法上也的確反映了這一特征。廉租房分配一般作為單項性或分類的救助，對符合最低收入標準并在居住上困難的居民，在提供最低生活保障以外進行補助。[16]這也可以從廉租房準入標準中得到驗證。例如最早試點實施廉租住房制度的上海市在其2000年實施的《城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》中規(guī)定人均收入不超過本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準、擁有私有住房和承租公有住房的居住面積不超過人均５平方米作為申請廉租住房的基本準入標準。2005年建設部制定的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）吸收了這一規(guī)定形式，該法第1條規(guī)定“為……保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的基本住房需要”，并在第4條中規(guī)定“符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難的最低收入家庭，可以申請城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房”?？梢?，對于家庭收入無法維持最低衣物、食物等基本開銷的城市居民，在獲得最低生活保障后，其收入仍然無法改善被有關規(guī)范確認為是最低居住標準的居住條件的，國家應對其進行住房實物或租金的配給。

2、羈束性

廉租房作為對最低收入家庭基本住房需要的保障，應與最低生活保障一樣被作為一項羈束性的法律義務乃至憲法義務由國家來承擔。因為，首先廉租房是最低生活保障內容之一，是對基本住房生活的單項性救助，它應與最低生活保障的性質相同，既然立法已經確認低于最低生活保障標準（基本生活標準）的城市居民均有權獲得國家的保障，那么低于基本生活中住房標準的城市居民也應均有權獲得國家廉租住房的補助，是一項羈束性的義務。其次，根據上文論述可知，無論是《經濟、社會和文化權利國際公約》還是各國的憲法都承認國家應對公民的最低限度的基本生活進行保障，對這種國家的作用和功能達成了共識，其中當然地包含了基本生活中的“住”的保障。因此廉租住房作為最低限度的居住條件的保障，其對國家權力的約束，也應被憲法所確認。

四、“基本住房需要以上”的保障義務與政策形成自由

（一）“基本住房需要以上”的保障

現代福利國家在住房保障領域都遠遠超越了最低限度的保障，而試圖就所擁有的財力和人民之需求，盡可能提供住房的供給。我國在抑制房價和提供保障房的制度建構中，也將最低生活保障水平以上的中等收入群體以及普通家庭的自主需要作為國家保障的對象，從而形成了一系列旨在保障“基本住房需要以上”需求的住宅政策。

從1994年迄今，以下的住房保障制度以及其他的市場規(guī)制措施承擔著這一功能。這些制度試圖從住房供給、稅收免除以及住房貸款優(yōu)惠等方面為中低收入住房困難群體和普通家庭的自住需求提供國家的資助。

1、經濟適用房和公共租賃住房的供給

經濟適用房屬于基本住房需要以上的補助。1994年建設部制定的《城鎮(zhèn)經濟適用住房建設管理辦法》第3條明確提出“經濟適用房是指以中低收入家庭住房困難戶為供應對象”，2007年建設部等7部委聯(lián)合發(fā)布的《經濟適用住房管理辦法》中將供應對象進一步界定為“面向城市低收入住房困難家庭供應”（第2條），但與廉租房的供應層次關系并沒有發(fā)生變化。因為，1998年23號文確認“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房”，經濟適用住房是提供給排除最低收入接受廉租補助家庭以外的中低收入家庭，面對法定最低生活標準收入以上的低收入家庭和中等收入家庭的住房困難者。即這一群體盡管收入低、住房也困難，但并不屬于家庭收入無法維持法定基本生活的類型。此外，從《經濟適用住房管理辦法》的立法目的來看，規(guī)章本身只是指出經濟適用住房是面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房，并未提及是為了保障何種程度的住房需要，而只是闡明為了“保護當事人合法權益”。當然，“基本住房需要”在不同人的觀念中評價的標準具有主觀性，特別是在我國經濟適用住房主要針對低收者、傳統(tǒng)上以自有住房作為成家立業(yè)標準、經濟適用住房收入群體在住房市場上無法購得收入可負擔住房的情況下，申請經濟適用住房的群體大多會認為經濟適用房正是為了滿足“基本住房需要”，但從法律的明文規(guī)定上來看，它應是在“基本住房需要”以上的一種保障性住房。[17]

2012年建設部制定《公共租賃住房管理辦法》，旨在針對城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務工人員，通過租賃的方式保障其住房需要。各地方具體實施的公共租賃住房制度一般對收入都無嚴格限定，甚至將人才公寓也作為公共租賃住房的類型之一，從而使公共租賃住房成為保障有穩(wěn)定就業(yè)和中等收入但尚未購房的過渡群體的保障性住房類型。

2、普通商品住房建設的鼓勵政策和普通自住需求的保障

普通商品住房概念是在2005年4月建設部等部委發(fā)布《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》中首次提出，是國家面對商品房價格高漲、遠遠脫離了居民收入水平的背景下，試圖通過對規(guī)劃審批、土地供應、信貸、稅收的政策幫助，引導房地產公司建設“中小套型、中低價位普通住房”，從而改善住房的供應結構，保障中低收入群體住房需求的措施。[18]

首先在土地供應上，2006年國務院辦公廳轉發(fā)建設部等部門《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見》的通知中提出了普通住房采取“雙限雙競”，即 “土地的供應應在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以招標方式確定開發(fā)建設單位”，北京和廣州等地方也隨即展開了雙限雙競住房制度的建設，并將供應對象指向中等收入群體。雙限雙競房主要通過在規(guī)劃條件上限制房型面積、限制房屋銷售價格，但在土地出讓時降低土地出讓金的方式，鼓勵開發(fā)商建設中小套型普通住宅，保障中等收入群體獲得更多可承受住房的購買選擇權。

其次在規(guī)劃審批上，建設部采取了限制建設自由的方式，通過在規(guī)劃上設定條件并提高其比例，強制地提高中小套型普通住房的建設量。即2006年《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格意見》中，建設部提出了商品住房建設中套型建筑面積90平方米以下住房要達到70%的比例，緊接著在7月的建設部《關于落實新建住房結構比例要求的若干意見》中進行了具體化，[19]要求在控制性詳細規(guī)劃中明確住宅建筑套密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅套數）、住宅面積凈密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅建筑面積）兩項強制性指標。

顯而易見，國家針對普通商品住房的一系列政策，其目的是增加中等收入群體購買其收入可承受的住房的市場供應量。中等收入群體若以其收入維持基本居住條件，可采取租賃住房或購買價格較低住宅的方式，而普通商品住房則是提供其產權式的體面住房，因此毫無疑問屬于國家對基本住房需要以上的保障。

此外，對金融機構住房按揭貸款進行限制以及區(qū)分征繳營業(yè)稅作為控制金融風險的主要手段，當以“普通自住住房”作為區(qū)分標準時，也體現了國家保障居民普通住房的自住需求的政策目標。2005年，國務院轉發(fā)建設部等七部門《關于做好穩(wěn)定住房價格工作意見的通知》首次提出，個人購買普通住房超過二年轉手交易，免征營業(yè)稅。此外，差別化信貸政策要求限制二套房貸款的同時，支持居民首次貸款購買普通自住房。這兩項政策都保障居民的普通自住住房的取得和交易。

（二）政策形成自由及其約束

經濟適用房和公共租賃住房作為國家通過財政補助住房困難群體的行政給付行為，其保障的范圍和供給的數量在法律、行政法規(guī)和建設部的部門規(guī)章層面都未有規(guī)定，建設部規(guī)章《經濟適用住房管理辦法》僅就經濟適用住房的開發(fā)模式、價格制定和分配程序等進行了規(guī)制，各地方申請經濟適用房的居民資格條件和保障范圍完全取決于地方政府的財政能力以及中央監(jiān)督地方實施的“目標責任書”制度，例如縱觀上海市2009年開始實施的經濟適用房制度，其保障范圍隨著財政投入建設數量的增加不斷增大，而且每一次保障范圍的擴大即申請資格在收入上的提高都僅是以上海市住房保障局的規(guī)范性文件來規(guī)定的。[20]

按揭貸款的限制和稅收免繳的區(qū)分標準也隨著經濟環(huán)境的變化而變化的特征就更為明顯。自２００５年６月１日起，對個人購買普通住房超過２年（含２年）轉手交易的，銷售時免征營業(yè)稅，后在房價形勢更加嚴峻的情況下，2006年國務院在《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》一文中又將2年期限提高至5年。 然而，當2008年全球金融危機爆發(fā)，面對出口形勢急劇下滑的情勢，住房市場又成為拉動經濟的杠桿，2008年12月17日的國務院常務會議的決定又緩和了稅收等的調控力度。另一方面，國家通過提高個人住房按揭貸款首付款比例，以及限制貸款套數和類型抑制投資用房的交易。面對2004年出現的房屋價格的高漲，2006年國務院在《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》一文中，提出有區(qū)別地適度調整住房消費信貸政策。為抑制房價過快上漲，從２００６年６月１日起，個人住房按揭貸款首付款比例提高至３０％。但在2008年、2010年金融危機和房價在次上漲過快的情況下，政策又來回發(fā)生了調整。

可見，這些針對基本住房需要以上的國家保障在保障范圍和方式上行政機關具有不受任何約束的政策形成自由，往往隨著財政能力和經濟因素的變化自由調整。仔細觀察上述國家的保障與干預政策，會發(fā)現這些住房政策的目的往往非常復雜，除了保障中低收入群體可以在市場中購買到自己可負擔的住房外，更多還包含了對圍繞住房所產生的各種產業(yè)經濟效益的考慮，例如針對低收入群體的經濟適用住房采取購買產權的方式就包含了國家希望住房消費帶動經濟發(fā)展的目的。而在個人住房按揭貸款和營業(yè)稅征收政策中，伴隨國家經濟起伏，按揭貸款的條件和營業(yè)稅征繳對象不斷發(fā)生調整。