開(kāi)好各界人民代表會(huì)議，并代行人民代表大會(huì)職權(quán)，選舉人民政府，是建立地方政權(quán)工作的關(guān)鍵步驟。人民代表會(huì)議是人民政府聯(lián)系群眾和傳達(dá)政策的協(xié)議機(jī)關(guān)和咨詢機(jī)關(guān)，還不是政權(quán)機(jī)關(guān)。只有經(jīng)批準(zhǔn)代行人民代表大會(huì)職能，選舉產(chǎn)生政府，人民代表會(huì)議才成為過(guò)渡性的政權(quán)機(jī)關(guān)。

到1950年7月，全國(guó)28個(gè)省和9個(gè)相當(dāng)于省的行政區(qū)中，9個(gè)省召開(kāi)了各界人民代表會(huì)議并代行人民代表大會(huì)的職權(quán)；210個(gè)市、鎮(zhèn)、城關(guān)召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議，其中，12個(gè)中央及大行政區(qū)直轄市都已召開(kāi)了各界人民代表會(huì)議，7個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；省及行政公署所轄的市67個(gè)已經(jīng)召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議，13個(gè)市已代行人民代表大會(huì)職權(quán)；石家莊、保定兩市召開(kāi)了人民代表大會(huì)；2069個(gè)縣中已開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議的1707個(gè)縣，其中代行人民代表大會(huì)職權(quán)的有18縣，20個(gè)召開(kāi)了縣人民代表大會(huì)；36個(gè)旗召開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議。東北有1212個(gè)區(qū)召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議，377個(gè)區(qū)召開(kāi)過(guò)人民代表大會(huì)，8393個(gè)村召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議，17153個(gè)村召開(kāi)過(guò)人民代表大會(huì)。華北、西北等老解放區(qū)，部分區(qū)、村也召開(kāi)過(guò)人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)。當(dāng)時(shí)就清醒地看到，這些工作成績(jī)是初步的，即使開(kāi)過(guò)會(huì)也不是都開(kāi)得好，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)也不是很深刻。

到1951年，地方政權(quán)建設(shè)有新的進(jìn)展。比如，在全國(guó)省和相當(dāng)于省的行政區(qū)中，23個(gè)省已經(jīng)召開(kāi)各界人民代表會(huì)議，許多市、縣多次開(kāi)過(guò)各界人民代表會(huì)議，但發(fā)展不平穩(wěn)。這其中重要的原因是，有些政府干部不太愿意召開(kāi)人民代表會(huì)議，他們習(xí)慣少數(shù)人包辦一切，不習(xí)慣于和人民代表商量辦事，他們認(rèn)為召開(kāi)人民代表會(huì)議“太麻煩”，“召開(kāi)人民代表會(huì)議不起作用”，借口“工作太忙”，或借口“沒(méi)有事”，而不召開(kāi)人民代表會(huì)議，對(duì)于它代行人民代表大會(huì)職權(quán)問(wèn)題采取消極的態(tài)度。

中央認(rèn)為，依靠人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度，把全國(guó)人民團(tuán)結(jié)在各級(jí)人民政府周圍，在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成統(tǒng)一的強(qiáng)大的力量，去履行全國(guó)人民迫切需要履行的建設(shè)任務(wù)和國(guó)防任務(wù)，這是為新中國(guó)成立以來(lái)各項(xiàng)事業(yè)取得的成績(jī)所證明的真理。鑒于建立新中國(guó)鞏固的地方各級(jí)政權(quán)的迫切要求，中央指示，各地要積極努力地把人民代表會(huì)議實(shí)際而不是形式地建立起來(lái)，使它在政治上和組織上更廣大更密切地聯(lián)系各民主階級(jí)的人民群眾，在組織形式上逐步地完備起來(lái)，使各級(jí)人民代表會(huì)議能夠在幾年內(nèi)逐步地過(guò)渡為人民代表大會(huì)。必須經(jīng)常定期召開(kāi)人民代表會(huì)議，鞏固這種人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度。

在這樣的背景下，1951年2月28日，中央人民政府副主席劉少奇出席了在北京中山公園中山堂召開(kāi)的北京市第三屆人民代表會(huì)議并作講話，對(duì)地方政權(quán)建設(shè)工作指出明確的方向。他在這次講話中明確提出：“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度，是我們國(guó)家的基本制度，是人民民主政權(quán)的最好的基本的組織形式。我們的國(guó)家，就是人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制的國(guó)家。”從目前公開(kāi)的資料看，這是我們黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人最早關(guān)于“人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的基本制度”的表述，對(duì)人民代表大會(huì)制度作這樣的定位，在新中國(guó)政權(quán)建設(shè)史上具有十分重要的意義。

董必武：人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是我們國(guó)家的基本制度

1948年，隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的節(jié)節(jié)勝利，晉察冀、晉冀魯豫的地域已連成一片，中共中央決定將晉察冀、晉冀魯豫兩大區(qū)合并，形成統(tǒng)一的華北解放區(qū)，成立華北局和華北人民政府。按照中央的決定，董必武以華北聯(lián)合行政委員會(huì)主席的身份承擔(dān)了籌備召開(kāi)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的任務(wù)。同年8月7日至19日華北臨時(shí)人民代表大會(huì)在石家莊舉行。董必武致開(kāi)幕詞說(shuō)：“我們?nèi)A北臨時(shí)人民代表大會(huì)宣布開(kāi)幕了。它是一個(gè)臨時(shí)性的、也華北一個(gè)地區(qū)的，但是，它將成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形。”這次會(huì)議選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會(huì)委員。20日，華北人民政府委員會(huì)召開(kāi)第一次全體會(huì)議，選舉主席、副主席，董必武當(dāng)選為主席。1949年1月北平解放，2月華北人民政府遷入北平。11月1日，隨著中央人民政府的成立，華北人民政府的工作結(jié)束，中央人民政府的機(jī)構(gòu)以華北人民政府的機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)建立起來(lái)。

華北全區(qū)除綏遠(yuǎn)外都是老解放區(qū)。到1951年，土匪已經(jīng)肅清，土地改革已經(jīng)完成，群眾已普遍地組織起來(lái)，華北絕大部分地區(qū)已有充分的條件、并且迫切需要實(shí)行人民代表大會(huì)或由各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)的人民民主政權(quán)制度。但是，當(dāng)時(shí)代行人民代表大會(huì)職權(quán)的實(shí)際情況不盡理想，尤其是縣級(jí)，華北全區(qū)331個(gè)縣、17個(gè)旗，只有25個(gè)縣、旗代行了人民代表大會(huì)的職權(quán)，選舉了人民政府，僅占縣、旗總數(shù)7.1%。許多地方雖然已召開(kāi)過(guò)多次各界人民代表會(huì)議，但存在著很多缺點(diǎn)。比如，將人民代表會(huì)議應(yīng)有的職權(quán)和作用與普通干部會(huì)議相混淆，單純布置工作，對(duì)人民群眾和人民代表的提案和要求，采取不嚴(yán)肅負(fù)責(zé)的態(tài)度。

為了推進(jìn)各界人民代表會(huì)議代行人民代表大會(huì)職權(quán)，中央決定召開(kāi)一次華北地區(qū)的縣長(zhǎng)會(huì)議，提高干部的思想認(rèn)識(shí)，促進(jìn)這個(gè)地區(qū)的政權(quán)建設(shè)，為全國(guó)樹(shù)立典型，推動(dòng)全國(guó)政權(quán)建設(shè)工作。會(huì)議籌備的工作十分認(rèn)真，成立了專門的籌備委員會(huì)，會(huì)前搜集各地有關(guān)政權(quán)建設(shè)的報(bào)告進(jìn)行研究，派出四個(gè)視察組分赴各地視察，調(diào)一些專員、縣長(zhǎng)到京匯報(bào)，要求各地組織干部學(xué)習(xí)人民民主建政的理論與政策，特別是學(xué)習(xí)毛澤東的《論人民民主專政》、劉少奇《在北京市第三屆人民代表會(huì)議上的講話》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、各級(jí)各界人民代表會(huì)議組織通則、各級(jí)人民政府組織通則，以及中央人民政府的有關(guān)法令和指示，通過(guò)報(bào)刊、通訊社開(kāi)展宣傳工作，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論、文章、新聞報(bào)道等60多篇。

經(jīng)過(guò)兩個(gè)多月的精心籌備，華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議于1951年9月19日至30日在位于北京護(hù)國(guó)寺街東口外德勝門大街的華北軍區(qū)司令部?jī)?nèi)的禮堂召開(kāi)。出席會(huì)議的有華北全區(qū)各省人民政府主席、副主席、市長(zhǎng)、專員(盟長(zhǎng))、縣長(zhǎng)(旗長(zhǎng))466人，中央和華北級(jí)各機(jī)關(guān)、團(tuán)體負(fù)責(zé)人228人，各大行政區(qū)負(fù)責(zé)人29人，共723人。會(huì)議的中心任務(wù)，是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展人民民主專政，加強(qiáng)縣級(jí)人民代表會(huì)議的工作，使各縣在召開(kāi)人民代表會(huì)議的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，迅速代行人民代表大會(huì)的職權(quán)。

在23日的會(huì)議上，中央人民政府政務(wù)院副總理兼政治法律委員會(huì)主任董必武作了《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》的講話，他在講話中指出，人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)的制度之所以是我們國(guó)家的基本制度，一是只有它才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉；二是它不是倚靠從前任何法律規(guī)定而產(chǎn)生的，而是由人民革命直接創(chuàng)造出來(lái)的，它一經(jīng)宣告成立，就可以相應(yīng)地制定各種制度和法律，而其他任何制度則必須經(jīng)過(guò)它的批準(zhǔn)，或由它授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，才能生效。會(huì)議進(jìn)行了小組討論和大會(huì)討論。這次會(huì)議的重要成果就是，全體與會(huì)人員進(jìn)一步明確認(rèn)識(shí)了各界人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)是我們國(guó)家的基本制度。在這里，我們看到，在距劉少奇講話7個(gè)月后，董必武也把各界人民代表會(huì)議或人民代表大會(huì)定位為“國(guó)家的基本制度”。