改革開放至今我國經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性成果，但不徹底，都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端。必須建立相互制衡的預算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財源”。但是財政制度改革不能急于求成，在相關配套改革沒有到位前，倉促建立分離制衡的預算體制不太現(xiàn)實。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對深化財稅體制改革作出了明確部署，第一次提出構建現(xiàn)代財政制度的概念。由此可見，此次深化財稅體制改革的核心和目標就是要“建立現(xiàn)代財政制度”，那么，何為“現(xiàn)代財政制度”？目前沒有一個現(xiàn)成的定義，筆者認為至少應涵蓋宏觀目標、實現(xiàn)目標的主體構成及關系、具體實施的手段和路徑三方面。

按照這一邏輯，筆者將“現(xiàn)代財政制度”歸納為以下三個方面：一是目標要與我國當前及未來國家宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃相適應，不斷促進社會的公平正義、保障國家的長治久安。二是其構成主體是以中央政府為核心的各級政府，因此，必須要從優(yōu)化政府和市場的關系入手，優(yōu)化各種資源配置結構，在現(xiàn)行政治體制框架內調動中央和地方的積極性，進而調動企業(yè)乃公民的積極性、激發(fā)建立公平社會所需要的各種正能量。三是其實施的手段和路徑必須以深化預算管理制度改革為核心展開。一個公開透明、有效監(jiān)督、運作順暢的財稅制度必將在規(guī)范各級政府行政權力的同時，充分發(fā)揮財稅政策合理聚財、有效用財、優(yōu)化結構、促進公平的應有職能。

設立現(xiàn)代財政制度的目標

從理論上說，財政是保障國家政權良治的財力基礎和支柱，它涉及的絕不僅僅是一個純粹經(jīng)濟范疇，它實際涵蓋了政府所有行政行為的財力源泉。一個國家不同的發(fā)展階段其制度涉及的目標是不同的，比如，戰(zhàn)爭年代，我們黨的財政目標是圍繞打贏戰(zhàn)爭保證戰(zhàn)時供給；新中國成立后直到1978年改革前夕我們的財政目標是發(fā)展經(jīng)濟、保障供給；1978年改革開放至今我們又經(jīng)歷了無所不包的大一統(tǒng)的國家財政和市場經(jīng)濟初級階段的公共財政，提出了效率優(yōu)先、市場基礎、政府有限的財政制度目標。由此可見，一個國家財政體制的目標是和這個國家的政治體制及發(fā)展戰(zhàn)略相一致的，這就充分體現(xiàn)了財政體制在國家政權中的從屬和基礎地位。

當今，我國正全面進入小康社會，經(jīng)濟快速發(fā)展的同時所帶來的許多結構性問題日趨嚴重，如生產(chǎn)過剩的產(chǎn)業(yè)結構矛盾日益突出、人們在滿足基本生存條件后的精神匱乏及公平缺失所導致的貧富差距不斷擴大、腐敗問題、環(huán)境污染以及對未來生存發(fā)展的不確定性加劇等等，這些經(jīng)濟發(fā)展所帶來的問題和危機日漸嚴重，因此，為了避免在經(jīng)濟快速發(fā)展中落入“中等收入陷阱”，十八屆三中全會審時度勢，從宏觀上提出了“五位一體”的總體布局，筆者以為，與當前的國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃相適應的現(xiàn)代財政體制追求的最高目標應該是：促進社會的公平正義、保障國家的長治久安。 

從1978年至今，我們的改革實際上是圍繞著“效率優(yōu)先、兼顧公平”（十四屆三中全會正式提出展開的，即凡是有利于發(fā)展生產(chǎn)力的事都去做，即便是污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)也發(fā)展。進而演變成了“只要效率，不顧公平”的尷尬局面），這種發(fā)展模式所引發(fā)的問題甚至危機，可以這樣說，今天社會存在的一切問題如腐敗惡化、信用缺失、群體性事件不斷發(fā)生、經(jīng)濟結構失衡、地方政府公信力喪失、貧富差距擴大等無不與缺乏公平正義的制度環(huán)境有關。因此，今后30年，我們應該立足于建設公平正義的社會，至少在二者排序上應賦予同樣重要的地位，筆者認為，在今天的中國，公平甚至比效率更重要。建立現(xiàn)代財政制度的目標只有圍繞著公平正義去聚財用財，才能符合國家中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，彌合左右分歧，凝聚改革共識，形成改革動力，才能使現(xiàn)代財政制度的建立有一個清晰的方向，也才能達到國家長治久安的終極目標。

構成現(xiàn)代財政制度的主體及關系

“財政”一詞，從實際意義來講，是指國家（或政府）的一個經(jīng)濟部門，即財政部門。它是國家（或政府）的一個綜合性部門，通過收支活動籌集和供給經(jīng)費和資金，保證實現(xiàn)國家（或政府）的職能。從經(jīng)濟學意義來理解，財政是一個經(jīng)濟范疇，是一種以國家為主體的經(jīng)濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。

由此可見，現(xiàn)代財政制度的構成主體也應該是以中央政府為核心的各級政府（以其各級財政部門為運作模式），因此，必須要從優(yōu)化政府和市場的關系入手，激發(fā)建立公平社會所需要的各種正能量。從這個意義上講，《決定》所指出的經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其中的平衡點就在于處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是首次以“決定性”這個詞來形容市場在資源配置中的地位，其不但凸顯了中央堅持市場化改革方向的立場，更為各種宏觀調控手段包括財政政策調控的手段指明了方向。也就是說，今后政府在使用財政手段調控經(jīng)濟時必須堅持科學放權的原則，對于微觀事務以及非公共事務盡量做到不干預、不插手，主要將財力使用集中到公共產(chǎn)品（如軍事、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、義務教育等）的領域上來?，F(xiàn)代財政制度必須立足這一基礎，細化各種財政職能，建立事權和支出責任相適應的制度，在現(xiàn)行政治體制框架內充分調動中央和地方的積極性，優(yōu)化各種資源配置結構，進而調動企業(yè)乃至公民的積極性。

現(xiàn)代財政制度構成主體之間的關系具體體現(xiàn)在兩個方面：一是事權與財權的匹配上，事權劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的范圍和前提。當前，我國中央和地方政府的事權與支出責任一直劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%。中央直接管理的事務太少，大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，這種越位、缺位并存的狀況客觀上會導致不同程度地干預地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務，進而財政資金使用錯位失效也就不足為奇了。

而建立現(xiàn)代財政制度改革的方向就是要在合理劃分中央地方事權和支出責任的基礎上，適度加強中央事權和支出責任。對一些便于在全國范圍內實施均等化安排的重大民生支出中央財政應直接負責（如義務教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療等社會保障），減少中間環(huán)節(jié)的委托事務，即便是需要中央和地方各級政府都需承擔的事權，也應明晰權限、劃清職責，并據(jù)此按規(guī)定比例匹配中央和地方分擔相應的支出責任。對于一時難以明晰權責的事項，中央財政可通過轉移支付等手段在縱向和橫向兩個層面調節(jié)平衡財力分配，以補足必須要由地方政府履行事權存在的財力缺口，實現(xiàn)事權和支出責任相適應。

二是事權與稅權的匹配。從邏輯上將事權決定財權、財權決定稅權，而分稅制不僅僅是按照稅種分配稅收的收入，更重要的是地方政府要有適度的稅權。1994年稅改我們就曾承諾賦予地方政府和人大適度的稅收立法權，但限于我國是單一制的政治體制，這種稅權地方政府其實很難實際獲得，因此，從1994年稅改至今，地方事權與財權不匹配而又沒有實際稅收立法權的情況下，基層地方政府只有借債融資以彌補經(jīng)費（經(jīng)常性和建設性）的不足。

上述財政體制現(xiàn)存的兩個方面的問題不但使得地方政府的積極性很難調動，而且還變成了助長地方政府的借債“行政”的理由，進而不斷累積了地方政府的債務風險，扭曲了財政結構，異化了財力聚集和使用范圍。構建現(xiàn)代財政制度的改革就必須要從厘清財政制度構成主體之間的關系入手，繼而理順和明晰現(xiàn)代財政制度改革的方向和路徑。

建立現(xiàn)代財政制度的路徑選擇

從傳統(tǒng)的財政理論角度看，一個國家的財政制度主要包括收、支、平、管四方面，收支是財政的主要任務，而平、管則是對收支的調節(jié)、運用以致所期望達到的目的。但其核心都是圍繞預算管理制度展開的，我國建立現(xiàn)代財政制度也必須要從預算制度改革開始，預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎和核心，預算管理制度的確定將直接規(guī)范財政支出、收入的原則，進而對其平衡和有限管理產(chǎn)生影響。

一般而言，預算制度包括預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個部分。多年來，筆者一直以為，改革開放至今我國經(jīng)歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性的成果，但都不徹底，都在幾年后重現(xiàn)了以往行政體制的弊端，主要原因就在于：僅以政府職能調整為手段來達到建立高效、優(yōu)化、負責的服務性政府的目的，只能“揚湯止沸”。要想根除我國現(xiàn)有行政管理體制的弊端，逐步實現(xiàn)社會主義的民主政治，就必須要以徹底改革預算管理體制為突破口，建立相互制衡的預算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財源”。但是，財政制度改革事關整個行政體制改革成敗的全局，不能急于求成，在相關配套改革沒有到位前，倉促建立分離制衡的預算體制，即預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督進行“三權分立”不太現(xiàn)實，因此，必須采取漸進的改革予以逐步推進。筆者認為，當前形勢下建立現(xiàn)代財政制度的路徑應有如下幾個方面：

預算管理體制的改革—公開、透明。預算反映國家的政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。預算公開，就是要求政府向社會公眾公開政府預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結果、預算收支等信息，讓公眾看得見、看得清、看得懂、問得出。建立現(xiàn)代財政制度更要求通過預算的公開透明實現(xiàn)財政管理的科學化和精細化。

當前，我國預算管理體制主要存在以下幾個問題：預算公開工作不積極、不主動，猶豫觀望現(xiàn)象嚴重；預算公開內容不夠細化，實質和深層次問題很少涉及，尤其涉及到“三公經(jīng)費”更是模糊不清；預算公開不及時，地方財政預算公開進程普遍滯后于中央財政和中央部門，中央部門間公布進程也參差不齊；預算公開運作不夠規(guī)范，隨意性大等，這些最終都將直接影響公開的效果和政府的公信力和預算編制覆蓋范圍不完整、不全面，籌集和運用資金的權力缺乏硬約束。

因此，必須從以下幾個方面積極推進：一是加強頂層設計，完善政策法規(guī)，尤其要修改《預算法》，對公開預算內容、程序、時間、細化程度等要做強行規(guī)定，只要不涉及《保密法》的涉密內容，原則上都必須及時公開。二是加快預算公開的相關配套體系建設，如完善會計核算制度、建立政府資產(chǎn)負債平衡表、推進預算管理與資產(chǎn)管理的有機銜接。三是健全預算公開監(jiān)督機制，建立預算公開考核機制、責任追求制度和預算公開反饋機制，強化預算公開的制度硬約束。四是要盡快將一切財政收入和支出，現(xiàn)階段尤其是非稅收入以及基金收入納入預算編制之中，健全預算覆蓋范圍，加強預算管理的硬約束、減少政府籌集和使用資金的隨意性，尤其是嚴格借“一事一議”突破人大對預算的審批和監(jiān)督的行為。