國(guó)家的有效治理結(jié)構(gòu)

不同類型的國(guó)家如何形成一套有效的治理結(jié)構(gòu)？我們可以從觀察國(guó)家運(yùn)行的多種方式中找到一些觀察點(diǎn)：一是關(guān)注“國(guó)家”對(duì)內(nèi)的權(quán)力分配關(guān)系，它既牽涉到統(tǒng)治者（如國(guó)王／皇帝）與其他權(quán)力所有者（如貴族、官僚或民眾）之間的權(quán)力界分，也涉及中央與地方之間的權(quán)力界分；二是關(guān)注“國(guó)家”對(duì)外的權(quán)力延伸或收縮，它包括有形或無形的占領(lǐng)及依附形態(tài)。這些特征之間的不同組合，便形成了各種治理結(jié)構(gòu)，如王國(guó)／帝國(guó)、君主制國(guó)家／共和制國(guó)家、集權(quán)制國(guó)家／聯(lián)邦制國(guó)家、民主制國(guó)家／獨(dú)裁制國(guó)家、宗主國(guó)／殖民地等。

德國(guó)歷史上的各類“國(guó)家”正是在上述內(nèi)外權(quán)力施展的四類模式之間移動(dòng)。

內(nèi)部權(quán)力分配的第一類模式包含著從等級(jí)制到獨(dú)裁制的各種形態(tài)。盡管德意志的封建化較晚而且并不完善，但神圣羅馬帝國(guó)仍然是一種歐洲類型的等級(jí)制國(guó)家。僧俗貴族以其不同的等級(jí)身份，參與到帝國(guó)的政治生活中，平民則被排除在外。這種權(quán)力安排雖然使皇帝逐漸失去實(shí)權(quán)，但卻保障了等級(jí)之間權(quán)利與義務(wù)的均衡性，實(shí)為帝國(guó)之所以可以持續(xù)近千年的重要根源之一。19世紀(jì)則見證了這種等級(jí)制的緩慢解體進(jìn)程，但它仍然在德意志帝國(guó)中得以保留，特別是普魯士三級(jí)選舉制一直延續(xù)到戰(zhàn)爭(zhēng)末期。這既維護(hù)了沒落貴族們的臉面，也是所謂“德意志資產(chǎn)階級(jí)貴族化”的源頭所在?！段含攽椃ā芬?ldquo;德國(guó)人民在法律面前一律平等”（第109條）的規(guī)定徹底廢除了等級(jí)制，并通過總統(tǒng)直選和比例代表制兩種途徑來保障每一個(gè)人的民主權(quán)利。更為重要的是，它進(jìn)行了“福利國(guó)家”（Sozialstaat）的首次實(shí)踐，完成了從“警察國(guó)家”（Polizeistaat）向“權(quán)利國(guó)家”（Rechtsstaat）的轉(zhuǎn)型。孰料，這種突如其來的民主制卻未能保證政治舞臺(tái)的穩(wěn)定與持久，并最終讓位于納粹政權(quán)。在第三帝國(guó)中，究竟是希特勒個(gè)人獨(dú)裁，還是多頭治理，學(xué)界至今仍有爭(zhēng)議。不過，可以肯定的是，無論何種獨(dú)裁制，它都曾有效壓制住社會(huì)各階層的反抗行動(dòng)。事實(shí)上，任何一種抵抗運(yùn)動(dòng)都沒有形成對(duì)納粹政權(quán)的威脅。1945年后，至少在憲法表述里，民主制重新回到主流話語(yǔ)中，特別在聯(lián)邦德國(guó)中，“福利國(guó)家”與“權(quán)利國(guó)家”成為一種共識(shí)。

內(nèi)部權(quán)力分配的第二類模式是從聯(lián)邦共和制到中央集權(quán)制的各種形態(tài)。在德意志歷史的絕大多數(shù)時(shí)間里，中央權(quán)力都沒有形成對(duì)地方權(quán)力的有效控制。從神圣羅馬帝國(guó)后期到德意志聯(lián)盟，邦國(guó)的主權(quán)意識(shí)越來越濃厚。這一點(diǎn)導(dǎo)致俾斯麥在構(gòu)思《德意志帝國(guó)憲法》時(shí)也不得不對(duì)巴伐利亞和符騰堡等邦國(guó)做出讓步，使之繼續(xù)保留郵政和電訊等自治權(quán)。聯(lián)邦構(gòu)架最終形成于魏瑪共和國(guó)，并在聯(lián)邦德國(guó)得以延續(xù)下來。反之，中央高于地方的權(quán)力架構(gòu)僅僅出現(xiàn)在三個(gè)歷史時(shí)期：在神圣羅馬帝國(guó)前期，皇帝（如奧托一世）借助諸如“帝國(guó)教會(huì)體制”或各種聯(lián)姻途徑來保障自己的掌控力；在希特勒統(tǒng)治時(shí)期，納粹黨通過《國(guó)家重建法》（1934年）不斷侵入地方機(jī)構(gòu)，一步步地完成了所謂“集權(quán)主義文化”的建構(gòu)；在民主德國(guó)，1952年改革把5個(gè)州劃分為直屬中央領(lǐng)導(dǎo)的14個(gè)專區(qū)，形成了中央—專區(qū)—縣—鄉(xiāng)四級(jí)垂直型行政體制。

外部權(quán)力界分的第一類模式是從王國(guó)到民族國(guó)家的各種形態(tài)。德意志王國(guó)是第一種國(guó)家形態(tài)，它繼承了東法蘭克王國(guó)的遺產(chǎn)，并著重凸顯“我們這些說德語(yǔ)者”與其他人之間的區(qū)分。神圣羅馬帝國(guó)成立后，則從排他性轉(zhuǎn)為擴(kuò)張性，不斷通過軍事征服的方式，來增添“帝國(guó)”之名的榮耀。在19世紀(jì)民族主義的浪潮中，德意志帝國(guó)顯現(xiàn)出半民族國(guó)家／半帝國(guó)的雙重特征：一方面，小德意志方案的勝利重新恢復(fù)了國(guó)家對(duì)外的排他性；另一方面，威廉二世上臺(tái)后，追求“陽(yáng)光下地盤”的“世界政策”一下子又把這艘大船扭向了擴(kuò)張主義的方向。這一趨勢(shì)經(jīng)過了魏瑪共和國(guó)，最終在希特勒的第三帝國(guó)中登上巔峰。它極為巧妙地把極端民族主義的狂熱與對(duì)外尋求生存空間的渴望集合在一起，建起了所謂的“大德意志帝國(guó)”。1945年后出現(xiàn)了180度的大轉(zhuǎn)彎，民族國(guó)家理念在兩個(gè)德國(guó)都受到了劇烈沖擊，東方還是西方的政治抉擇讓那些曾經(jīng)被視作主權(quán)國(guó)家不可缺少的符號(hào)（如領(lǐng)土）都黯然失色。民主德國(guó)自視為蘇聯(lián)社會(huì)主義陣營(yíng)中的重要一環(huán)，在波匈事件和捷克事件中均是干涉論的積極主張者。聯(lián)邦德國(guó)也把自己融入到戰(zhàn)后歐洲一體化的進(jìn)程中。兩德統(tǒng)一后，包容性取代了歷史上的排他性和擴(kuò)張性，進(jìn)一步增強(qiáng)了“歐洲中的德國(guó)”這一外交立場(chǎng)。

外部權(quán)力分配的第二類模式涉及到國(guó)家獨(dú)立還是依附的特征。在近代之前，“主權(quán)”概念還未流行，德國(guó)歷史上的一些“國(guó)家”經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)土變動(dòng)、統(tǒng)治區(qū)域不清晰的現(xiàn)象。如在神圣羅馬帝國(guó)出現(xiàn)后，德意志王國(guó)便逐漸成為一種地理名詞，所謂“德意志王國(guó)的國(guó)王”也僅僅只能統(tǒng)治自己所管轄的邦國(guó)。又如神圣羅馬帝國(guó)的版圖大小是同皇帝家族的控制力緊密相關(guān)的，它最初涉及德意志、意大利北部和勃艮第三塊區(qū)域，到查理五世（Karl V., 1530～1556在位）統(tǒng)治時(shí)，帝國(guó)一度控制著西歐的大半江山。這種國(guó)家疆域的模糊性一直保留到德意志聯(lián)盟時(shí)期，英國(guó)、丹麥與荷蘭等三國(guó)因擁有德意志領(lǐng)土而有權(quán)參加聯(lián)盟議會(huì)。1864年的德丹戰(zhàn)爭(zhēng)正是由此而促發(fā)。從《德意志帝國(guó)憲法》起，國(guó)家獨(dú)立成為人們的一種共識(shí)。但在1945～1955年間，兩個(gè)德國(guó)均有過主權(quán)受限的短暫經(jīng)歷。再者，從聯(lián)邦德國(guó)的角度來看，民主德國(guó)只是一個(gè)依附于蘇聯(lián)的“占領(lǐng)區(qū)”。

國(guó)家的權(quán)力分配不可能內(nèi)外截然分離，也無法做到同一維度上的各自為政。因此，任何一類國(guó)家的運(yùn)行，必然牽涉到以上四個(gè)層面之間的相互糾纏。從歷史的角度來看，當(dāng)這些權(quán)力分配系統(tǒng)達(dá)成平衡時(shí)，國(guó)家便形成了一種有效的治理結(jié)構(gòu)，并在一段時(shí)期內(nèi)得到維系。反之，國(guó)家便迎來了轉(zhuǎn)型時(shí)刻。

國(guó)家轉(zhuǎn)型的三種方式

國(guó)家因何而轉(zhuǎn)變？從上述兩個(gè)方面來看，只要統(tǒng)治者無法論證自己的權(quán)力來源，或者當(dāng)權(quán)力分配系統(tǒng)失衡時(shí)，國(guó)家轉(zhuǎn)型的契機(jī)便會(huì)產(chǎn)生。具體而言，德國(guó)歷史上的國(guó)家轉(zhuǎn)型大致可歸類于三種因素：

第一種是來自更高使命的呼喚。962年，伴隨著奧托一世在羅馬加冕，成立才30多年的“德意志王國(guó)”升格為“神圣羅馬帝國(guó)”。德意志人繼承了查理大帝（Karl der Große，800～814在位）的皇冠，進(jìn)而成為西羅馬帝國(guó)的繼承者。在此后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，在這片原來由羅馬人統(tǒng)治的區(qū)域中，唯有德意志人才有權(quán)自稱“奧古斯都”。這種“帝國(guó)的榮光”讓德意志人心甘情愿地在長(zhǎng)達(dá)千年的時(shí)間里犧牲自己的民族身份，而去追求世界主義的目標(biāo)?；实?ldquo;承擔(dān)著高尚的職責(zé)，象征著歐洲的統(tǒng)一，保護(hù)著基督教世界的和平，并在各類政權(quán)之間維持均勢(shì)”。到19世紀(jì)，民族還是世界的價(jià)值立場(chǎng)卻發(fā)生逆轉(zhuǎn)，“民族國(guó)家的誘惑力”驟然上升，以致此前“文化民族”的自我認(rèn)知不得不讓位于一種對(duì)“國(guó)家民族”的急切渴望。為此，德意志甚至愿意犧牲哈布斯堡家族，來促成更為現(xiàn)實(shí)的“俾斯麥革命”。從德意志聯(lián)盟到德意志帝國(guó)的轉(zhuǎn)型，正是源于這種民族主義思潮的召喚。在某種意義上，當(dāng)下的聯(lián)邦德國(guó)也曾帶著某種獻(xiàn)身的意識(shí)，在歐元危機(jī)期間，獨(dú)自苦撐，不愿意放棄歐盟這一跨民族政治共同體。

第二種是突然降臨的外部壓力。即便到18世紀(jì)中葉，孱弱不堪的神圣羅馬帝國(guó)一再受人奚落，被諷刺為“既不神圣，也不是羅馬，更不是帝國(guó)”（伏爾泰語(yǔ)），但倘若沒有拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)的沖擊，這個(gè)歐洲中部的龐然巨物恐怕還將茍延殘喘數(shù)十年，甚至數(shù)百年。最新研究表明，15世紀(jì)末以后的帝國(guó)政治發(fā)展趨勢(shì)并非陷入停頓，而是出現(xiàn)了一種新活力，即強(qiáng)化了聯(lián)邦主義的色彩。甚至在18世紀(jì)90年代，帝國(guó)議會(huì)與帝國(guó)最高法院再度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，以協(xié)調(diào)“各邦對(duì)國(guó)內(nèi)外壓力作出共同反應(yīng)”。正是由于拿破侖改變了帝國(guó)內(nèi)部的政治格局，并自行加冕為帝，哈布斯堡家族考慮到自己無望當(dāng)選皇帝，才宣布帝國(guó)解體。值得關(guān)注的是，在神圣羅馬帝國(guó)解體之前，哈布斯堡家族已經(jīng)宣布把“奧地利王國(guó)”升格為“奧地利帝國(guó)”，其合法性恰恰建立在老帝國(guó)的基石之上——新的帝國(guó)紋章是奧地利紋章上加羅馬帝國(guó)皇冠，新帝國(guó)色彩與鷹徽則完全繼承了老帝國(guó)。與此類似，德意志帝國(guó)的轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)士兵起義后的結(jié)果。盡管德意志帝國(guó)遭遇到各類新生社會(huì)問題的沖擊，并且輸?shù)袅说谝淮问澜绱髴?zhàn)，但1918年10月初開始啟動(dòng)的政治改革本來有機(jī)會(huì)在和平狀態(tài)下把君主獨(dú)裁制改造為君主立憲制。然而基爾水兵起義卻點(diǎn)燃了社會(huì)各階層反對(duì)帝國(guó)的潛在怨氣，以至于如艾伯特（Friedrich Ebert）這樣的社會(huì)民主黨高層領(lǐng)袖都不得不放棄保留君主制的計(jì)劃，轉(zhuǎn)向共和制。

第三種是逐步醞釀的內(nèi)部風(fēng)暴。從魏瑪共和國(guó)到納粹帝國(guó)的轉(zhuǎn)型，更大程度上源于不斷惡化的民主危機(jī)，而不是一場(chǎng)革命后的結(jié)果。德國(guó)歷史上的第一個(gè)民主共和國(guó)自其誕生之日起，便不斷受到外部戰(zhàn)爭(zhēng)賠款壓力和內(nèi)部極端勢(shì)力的反復(fù)挑戰(zhàn)。而過于超前的民主設(shè)計(jì)又為善于鉆營(yíng)的投機(jī)客們打開了通往權(quán)力的大門。不過，即便從1929年起，魏瑪共和國(guó)的民主危機(jī)也不是一蹴而就的，它至少經(jīng)歷了三個(gè)階段：首先，最后一屆大聯(lián)盟內(nèi)閣在失業(yè)投保費(fèi)的比例問題上無法達(dá)成妥協(xié)而下臺(tái)，以致成立所謂“總統(tǒng)內(nèi)閣”，即內(nèi)閣無須獲得國(guó)會(huì)多數(shù)派的支持，而僅僅依仗總統(tǒng)的信任，民主制失去了第一道屏障；其次，布呂寧（Heinrich Brüning）內(nèi)閣為了取消戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，有意推行了財(cái)政緊縮政策，以致不僅無法緩解大蕭條帶來的大規(guī)模失業(yè)問題，而且還讓更多選民投向極右翼政黨的懷抱，納粹黨正是在此期間舉行的三次選舉中成為國(guó)會(huì)第一大黨，民主制向獨(dú)裁制跨出了一大步；最后，總統(tǒng)興登堡（Paul von Hindenburg）周圍的右翼政治家們形成了壓力集團(tuán)，通過與希特勒的反復(fù)接觸而產(chǎn)生了利用納粹黨的錯(cuò)誤算計(jì)，并以此影響總統(tǒng)的決斷，最終為納粹奪權(quán)打開了綠燈。在這一進(jìn)程中，民主制的有效治理能力日益受到質(zhì)疑，人們對(duì)獨(dú)裁的渴望卻不斷加強(qiáng)。當(dāng)時(shí)的《德意志匯報(bào)》就曾直言不諱地?cái)嘌?ldquo;人民深深渴望著領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威”。

國(guó)家的轉(zhuǎn)型，并不必然與革命、戰(zhàn)爭(zhēng)或動(dòng)亂聯(lián)系在一起。在德國(guó)歷史上，不同種類的國(guó)家轉(zhuǎn)型顯示出多樣性的特征。從德意志王國(guó)向神圣羅馬帝國(guó)的轉(zhuǎn)型，在很大程度上屬于一種默許程序。從神圣羅馬帝國(guó)向德意志聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型，則經(jīng)歷了戰(zhàn)爭(zhēng)，并最終取決于維也納會(huì)議的國(guó)際談判。從德意志聯(lián)盟向德意志帝國(guó)的轉(zhuǎn)型，毫無疑問是三場(chǎng)王朝戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)局。從德意志帝國(guó)向魏瑪共和國(guó)的轉(zhuǎn)型，直接受到水兵起義的推動(dòng)。從魏瑪共和國(guó)向納粹帝國(guó)的轉(zhuǎn)型，則是民主危機(jī)不斷加深的后果。從納粹帝國(guó)向兩個(gè)德國(guó)并立狀態(tài)的轉(zhuǎn)型，既同第二次世界大戰(zhàn)有關(guān)，也是由美蘇爭(zhēng)霸和冷戰(zhàn)格局所導(dǎo)致的。民主德國(guó)最終并入聯(lián)邦德國(guó)，同樣與冷戰(zhàn)格局的演變密切聯(lián)系在一起。

轉(zhuǎn)型之后的國(guó)家，必定需要?jiǎng)佑靡徽仔碌恼撟C模式，來建構(gòu)統(tǒng)治所需的合法性認(rèn)同。國(guó)家的歷史循環(huán)由此翻開了新的一頁(yè)。從這一點(diǎn)而言，德國(guó)歷史總是出現(xiàn)世界主義與民族主義之間的糾結(jié)狀態(tài)，也屬情理之中。

德國(guó)歷史上的“國(guó)家”為我們展現(xiàn)了構(gòu)建合法性認(rèn)同、形成有效治理結(jié)構(gòu)、尋找轉(zhuǎn)型契機(jī)的不同努力。這些努力既針對(duì)具體的政治文化環(huán)境，又同各時(shí)代的歷史記憶糾結(jié)在一起。它們構(gòu)成了一段擁有鮮明德意志特色的國(guó)家演進(jìn)史，揭示出德國(guó)歷史之所以跌宕起伏的政治根源。

對(duì)于德國(guó)歷史上不同類型“國(guó)家”如何進(jìn)行權(quán)力來源自證、如何構(gòu)建有效治理結(jié)構(gòu)、如何發(fā)生轉(zhuǎn)型等問題的梳理，其意義不僅僅在于更為歷史性地理解德國(guó)所需，以便把圍繞在德國(guó)認(rèn)識(shí)上的各種誤讀（無論神化還是貶低）驅(qū)散，更旨在對(duì)一些流行性的國(guó)家建構(gòu)理論加以反思：其一，從一國(guó)而言，“國(guó)家”形態(tài)從來都不是一以貫之的，更不是天然性地同“民族”結(jié)合在一起；從全球來看，“國(guó)家”模式也未曾被“民族主義”統(tǒng)一過，純粹的“民族國(guó)家”形態(tài)只是出現(xiàn)在少數(shù)地區(qū)，大部分國(guó)家都以多民族形態(tài)存在。換言之，“民族性”并非是國(guó)家權(quán)力自證的唯一來源。其二，國(guó)家的有效治理結(jié)構(gòu)是同其內(nèi)外權(quán)力施展結(jié)合在一起的。每一類國(guó)家都會(huì)在一段時(shí)期內(nèi)形成權(quán)力分配系統(tǒng)之間的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。觀察一國(guó)的權(quán)力運(yùn)作，絕不可僅僅從一個(gè)視角加以判斷，否則就會(huì)出現(xiàn)誤判。其三，國(guó)家轉(zhuǎn)型的方式絕不至于局限在“沖擊—反應(yīng)”等一類構(gòu)想中。事實(shí)上，國(guó)家轉(zhuǎn)型的動(dòng)力往往來自于內(nèi)部。不過，從內(nèi)而外的轉(zhuǎn)型方式也存在改革與革命兩種可能性。是否能夠平穩(wěn)過渡，既取決于轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是否遠(yuǎn)大，也與統(tǒng)治者的審時(shí)度勢(shì)密不可分。

（省略）