【摘要】我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了巨大的成就,但也仍然存在諸多不容忽視的問題。特別是作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重要支撐的財政政策體系還不健全,存在著許多體制、機制性障礙,阻礙了我國城鄉(xiāng)一體化進程的發(fā)展。積極探索適合我國國情、符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的財政政策體系推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展也就顯得尤為重要。
【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 財政政策 現(xiàn)狀 對策
【中圖分類號】F812.8 【文獻標識碼】A
在人類社會的演變過程中,自然的以及人為的各種要素的綜合作用,使得社會形成了城市與鄉(xiāng)村兩套社會運行系統(tǒng),這二者在發(fā)展過程中出現(xiàn)過矛盾和對立,但卻又始終有著千絲萬縷的聯(lián)系。社會的進步以及生產(chǎn)力水平的提高,逐漸打破了城鄉(xiāng)分離的社會系統(tǒng),縮小城鄉(xiāng)差距成為人類社會發(fā)展的總趨勢。
我國在20世紀80年代提出了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展策略,這主要是針對當時經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū),而我國的城鄉(xiāng)一體化探索與建設也就由此發(fā)端。經(jīng)過30多年的建設,我國的城鄉(xiāng)一體化建設有了較大的進步與提高,據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,自1978年改革開放到2010年,我國的城市化率從17.92%上升到47.5%。但在取得較好成績的同時,我國的城鄉(xiāng)一體化過程中仍然存在一些問題,例如農(nóng)村的發(fā)展片面追求經(jīng)濟發(fā)展,而忽略了教育、醫(yī)療、科技等方面的進步;有些發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價,造成了農(nóng)村環(huán)境污染,而且農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平仍然較低,與城市有著較大的差距。
在這諸多問題的背后,財政支撐體系的不健全也是造成城鄉(xiāng)一體化進程緩慢的重要因素,因此構建適合推進城鄉(xiāng)一體化的財政體系是我國進行城鎮(zhèn)化建設,提高社會發(fā)展水平的重要舉措。
公共財政在城鄉(xiāng)一體化中的作用
政府通過收支活動來集中部分社會資源,而這部分資源具有公共屬性,主要用來履行政府職能和滿足社會的公共需要。具體到城鄉(xiāng)一體化的過程中,財政的主要職能仍然是為社會提供公共服務和公共產(chǎn)品,以彌補市場經(jīng)濟所帶來的調(diào)控不足,有效地促進城鄉(xiāng)一體化的健康、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來說,財政在城鄉(xiāng)一體化過程中的作用,主要有以下幾個方面:
合理配置資源。對社會資源進行合理的引導和配置是財政的基本功能之一。財政的資源配置主要是指政府通過財政收支的管理來引導社會人力、物力以及財力等資源能夠在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由合理地流動,最終達到優(yōu)化資源配置的目的,實現(xiàn)資源價值的最大化。
財政對于資源的配置主要表現(xiàn)為調(diào)整政府內(nèi)部的各種公共資源、配置非政府部門的資源以及調(diào)節(jié)政府部門與非政府部門之間的資源分配三個方面。例如,我國現(xiàn)階段加大了對“三農(nóng)”的財政補貼力度,制定了有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策,對到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的大學生給予一定的財政獎勵。這一財政政策的實施,防止了社會資源過度集中于城市,促進了社會資源向農(nóng)村和偏遠落后地區(qū)流動,有利于農(nóng)村地區(qū)的社會發(fā)展,從而有效地推進城鄉(xiāng)一體化建設。
促進收入分配的公平。市場能夠自發(fā)地進行社會資源的配置,而市場調(diào)節(jié)資源的一個重要特性便是注重效率,這一方面能夠實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化,但另一方面也造成了社會資源總是流向效率較高者,這就造成了富者愈富,而窮者越窮的現(xiàn)象,出現(xiàn)了社會分配不公的問題,這也是造成城鄉(xiāng)差距擴大的重要原因之一,因此需要政府對市場的這種分配特性進行一定的調(diào)整與彌補,而財政政策便是政府履行這一職能的重要工具和手段。政府往往通過財政政策以及收支活動來調(diào)節(jié)社會財富在政府、企業(yè)以及個人之間的分配比例,促進社會分配的公平性,實現(xiàn)社會分配兼顧公平與效率。政府財政對于社會收入分配的調(diào)節(jié)并不是一種全程的干預,而主要是對市場機制調(diào)節(jié)不靈的領域進行一定的影響和調(diào)節(jié)。例如,政府對社會福利保障以及公共醫(yī)療衛(wèi)生等領域的調(diào)節(jié)與干預,其主要目的還是為了促進社會收入分配的公平,避免社會收入差距過大帶來的一系列矛盾。
進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)。財政調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行實際上就是政府進行宏觀調(diào)控的重要手段之一。財政在經(jīng)濟上的調(diào)節(jié)作用主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)、結構的調(diào)節(jié)以及環(huán)境的調(diào)節(jié)等方面。經(jīng)濟總量調(diào)節(jié)主要是指政府能夠根據(jù)當時的經(jīng)濟運行情況來通過財政政策的緊縮或寬松來適當調(diào)整社會經(jīng)濟的發(fā)展,在經(jīng)濟過熱時,采取增加稅收和減少財政支出的策略,抑制經(jīng)濟的過熱發(fā)展,當經(jīng)濟發(fā)展低靡時,采取減少稅收和增加財政支出的方法來刺激經(jīng)濟發(fā)展;經(jīng)濟結構的調(diào)節(jié)主要是指通過財政政策的傾斜來引導社會資源的流動,帶動社會經(jīng)濟結構的變化,保障社會農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及服務業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展;環(huán)境調(diào)節(jié)功能主要是指財政能夠提供良好的公共產(chǎn)品及服務,這為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。經(jīng)濟發(fā)展是促進社會發(fā)展最為重要的因素,城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)必須以城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)為基礎,因此財政在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面的作用,對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化有著重要意義。
當前財政政策支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中存在的問題
財政投入不足。在城鄉(xiāng)一體化建設中,財政投入主要是用于支持農(nóng)村建設,一方面國家通過稅收減免來減輕農(nóng)民負擔,另一方面又加大了對“三農(nóng)”的補貼來支持農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。與此同時,國家實行了一系列財政傾斜政策,引導社會資源流向農(nóng)村,鼓勵社會力量進行農(nóng)村建設。
隨著我國對于“三農(nóng)”問題的認識深入以及建設新農(nóng)村的提出,我國用于農(nóng)村建設的財政支出有了較大的提高,據(jù)統(tǒng)計,十一五期間,我國每年用于“三農(nóng)”建設的財政投入年均增長23%。盡管對于農(nóng)村建設的財政投入呈現(xiàn)增加態(tài)勢,但這種支出規(guī)模與實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求仍然有著較大的差距,我國財政支農(nóng)的資金仍然存在著相對不足的問題。據(jù)統(tǒng)計,自1985年到2002年,我國的財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重一直低于10%,2003年到2007年,這一比重維持在10%到15%之間,直到2009年才達到20.6%的比例,雖然整體上財政支農(nóng)占農(nóng)業(yè)GDP的比重有所提高,但與發(fā)達國家30%~50%的比重相比,我國用于農(nóng)村的財政支出仍然比例較小。除此之外,我國財政支農(nóng)支出占國家財政支出的比例自1990年到20世紀末都沒有超過10%。由此可見國家財政支農(nóng)資金投入的不足。
結構不優(yōu)。盡管近年來國家每年的一號文件總是事關“三農(nóng)”問題,國家也在不斷加大對農(nóng)村建設的財政投入,但實際上從我國的實際財政投入分配來看,依然存在著城多鄉(xiāng)少的狀況,農(nóng)村地區(qū)在公共產(chǎn)品以及公共服務投入上明顯低于城市地區(qū),在農(nóng)村環(huán)境保護上所投入的資金與城市差距更大。以城鄉(xiāng)教育方面的投入為例,在2001年,我國投入城市義務教育的經(jīng)費是農(nóng)村地區(qū)的4.5倍左右,到2007年這一數(shù)值有所縮小,變?yōu)?.9倍,雖然從數(shù)字上來看,足以證明國家加大了對農(nóng)村義務教育的投入,但實際上用于城市的義務教育經(jīng)費仍然為農(nóng)村的2倍左右。同樣,在最低生活保障金額發(fā)放以及人均醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費上也存在這樣的問題,在農(nóng)村經(jīng)費增加的同時,城市經(jīng)費也同樣在增加,最終這種城鄉(xiāng)之間財政投入的差距始終存在,并且差距依然保持較大狀態(tài)。
除了城鄉(xiāng)財政投入結構失衡外,在國家財政支出的農(nóng)業(yè)支出內(nèi)部也同樣存在結構不優(yōu)的問題。在2000年到2006年間,在農(nóng)業(yè)財政支出中,用于農(nóng)村事業(yè)經(jīng)費的支出占到近70%,這絕大部分由農(nóng)村行政費用以及事業(yè)部門經(jīng)費所組成,而實際用于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的基礎建設以及農(nóng)業(yè)科技方面的支出則只占24%和1%,這在一定程度上說明農(nóng)村財政支出并沒有很大程度上用來提高農(nóng)村的生產(chǎn)水平。而且在農(nóng)村財政支出中,大部分的財政支出被用于改善農(nóng)村的硬件設施,但卻忽視了農(nóng)村的教育、醫(yī)療、科技以及社會保障等方面的建設,這不僅制約了農(nóng)村生產(chǎn)水平的提高,也不利于農(nóng)村人力資源的培養(yǎng)以及社會和諧局面的形成,不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
體制不順。科學的財政體制能夠規(guī)范財政資金的使用,并使其發(fā)揮最大效用,也是分配和管理財政資金的重要工具。財政體制主要包括事權、財權和財力三個方面,事權主要是指政府應該用財政資金做什么,財權則是規(guī)定了政府財政資金收入與支出的動向,而財力決定了政府是否有能力做。目前我國的財政體制中還存在一些問題阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
一是政府與市場關系的不順。從財政的功能來說,財政主要是用于政府為社會提供公共服務和公共產(chǎn)品,并不關系市場領域,但實際上,一些地方政府卻為了自身利益而利用財政資金參與市場運作,與民爭利。例如,近年來,政府通過出讓和出租國有土地進行房地產(chǎn)開發(fā),從中獲得了大量的土地財政收入。除了以地生財之外,一些地方政府還過度干預當?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營,尤其是對國有企業(yè)進行掌控。政府沒有將大量的資金用于改善社會的教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的服務上,而是進入非公領域進行營利性競爭,這就打亂了市場本身的資源配置性,造成市場的混亂與不公,影響了政府財政的運行效率,進而不利于城鄉(xiāng)一體化各項政策的落實。
二是政府間事權界限曖昧,出現(xiàn)事權與財權不匹配的問題。自1994年實行分稅制改革以來,我國中央政府與地方政府的財權界限有了明確劃分,總體上來說,中央政府的財政收入不斷增加,近年來,其占全國財政收入的比例一直保持在50%以上,而地方政府的財政收入則明顯呈下降趨勢,但在這種情況下,地方政府所擔負的財政責任卻并沒減少,其財政支出一直保持在占全國總支出的70%左右,這種事權與財權的不匹配,使得地方政府在社會公共建設、公共產(chǎn)品和服務的支出上心有余而力不足。雖然中央政府針對這一情況提出了轉移支付的對策,但在實際操作過程中,上級的轉移支付往往需要下級進行一定的配套,但地方政府往往沒有足夠的財力進行配套,這就導致轉移支付的困難。地方政府在財政支出上的捉襟見肘使其無力去進一步推進城鄉(xiāng)一體化建設。
推進城鄉(xiāng)一