我國農(nóng)村閑置土地處置存在的問題與弊端
閑置土地處置的法律法規(guī)不健全。法制不健全體現(xiàn)在對閑置土地的處置難以準確適用法律，即，如何將不同性質(zhì)的法律責任運用于對閑置土地的處置中？
一方面，依據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓合同》來解決土地閑置問題，是一種民事法律行為。該合同的性質(zhì)為民事合同，合同雙方對相互應(yīng)履行的權(quán)利義務(wù)進行了明確約定，守約一方當事人有權(quán)要求不如實履行合同的另一方承擔違約責任。因此基于該合同，可以對是否構(gòu)成閑置土地進行認定，也可以對用地主體不按進度開發(fā)利用土地所應(yīng)承擔的違約責任進行判定。所以，從民事法律角度講，出讓方（國土部門）在受讓方違約（即閑置土地兩年以上的情況下）按照約定收回土地使用權(quán)，是行使合同解除權(quán)的行為。
另一方面，政府和土地主管部門通過土地管理行為處置閑置土地，是一種行政法律行為。閑置土地處置包括批準延期、改變用途、安排臨時使用、進行土地置換和由人民政府無償收回的方式。對于批準延期、改變用途、安排臨時使用、置換等方式，系行政機關(guān)行使土地管理職權(quán)的行政處理行為。但對于無償收回閑置土地的法律行為，存在著不同的認識，各種規(guī)定也較為模糊。一種觀點認為無償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處理行為；另一種觀點認為無償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處罰行為。正是由于對閑置土地處置涉及到不同性質(zhì)的法律責任并用，實踐中難以準確適用法律。
閑置土地處置的力度不夠。地方政府、相關(guān)利益群體（如銀行）執(zhí)行國家政策法規(guī)的力度直接影響了閑置土地處置。如果這一瓶頸難以解決，即使新措施新辦法出臺但仍會由于“執(zhí)法不嚴”而不容樂觀。
一方面，執(zhí)法者對已有的土地管理法律法規(guī)執(zhí)法不嚴。例如，閑置土地處置中關(guān)于征收土地閑置費的規(guī)定，由于沒有硬性標準，是彈性的，地方政府自然會根據(jù)自身利益彈性執(zhí)行。
另一方面，現(xiàn)有的閑置土地處置措施還不足以防堵制度漏洞。一個典型的例子就是，在現(xiàn)行政策下可以通過股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變規(guī)避土地增值稅。通過在股權(quán)上做手腳，讓交易方溢價收購房地產(chǎn)目標企業(yè)的股權(quán)，大股東順利退出，合理合法地規(guī)避高額的土地增值稅。
閑置土地處置中收回權(quán)與擔保物權(quán)存在沖突。閑置土地中涉及到如何處理行使土地收回權(quán)與其他權(quán)利人擔保物權(quán)沖突的關(guān)系問題。無償收回閑置土地是最嚴厲的處置措施，也是一種行政處罰手段。因此，收回權(quán)與基于一般債權(quán)的土地抵押權(quán)相沖突時，抵押權(quán)優(yōu)先。但也有人認為，由于行政行為具有先定力、公信力和普遍約束力，并考慮到防止欺詐和關(guān)聯(lián)交易，抵押權(quán)人不得以其債權(quán)對收回決定提出異議申辯。
國外閑置土地形成的原因和現(xiàn)狀
與我國農(nóng)村相比，其他國家在不同程度上也存在著土地閑置狀況。如：俄羅斯也產(chǎn)生了不少土地閑置問題，許多農(nóng)村土地因為長期無人耕種，逐漸閑置荒廢。盡管許多俄羅斯人喜歡用錢買土地，但卻不擅長有效利用。有些俄羅斯人閑置土地是因為自己的土地遠離城市，交通不便利；有些俄羅斯人是因為自己已經(jīng)在某個城市謀生并站穩(wěn)腳跟，當遠在家鄉(xiāng)的老人去世后，仍不愿離開自己所在的城市，致使家鄉(xiāng)的土地閑置。
在美國農(nóng)村也存在著一定的土地閑置現(xiàn)象。目前，僅僅費城就有4萬余處閑置土地，每年的維護費用達2000萬美元，土地浪費現(xiàn)象如此嚴重的原因在于該市的土地管理系統(tǒng)已瀕臨崩潰，無法應(yīng)對該市復雜的土地管理形勢。
國外閑置土地處置經(jīng)驗的借鑒意義
銜接閑置土地處置制度與《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》的實施使得《閑置土地處理辦法》的合法性地位面臨嚴重挑戰(zhàn)。從法律適用上看，《物權(quán)法》的效力高于《閑置土地處理辦法》，即《閑置土地處理辦法》與《物權(quán)法》不一致的地方，以《物權(quán)法》為準。因此，對于閑置土地，收回土地使用權(quán)的處置方式并非不可行，而是不能“無償收回”。如果按照原來的方式無償收回閑置土地使用權(quán)，難免有違《物權(quán)法》，導致行政行為存在法律瑕疵。那么按《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)進行“合理補償”，針對閑置土地處置中的收回行為，在什么范圍內(nèi)、什么限度內(nèi)的補償才算是合理呢？需要制定相應(yīng)的辦法。收回閑置土地當中涉及到的補償問題以及隨之而產(chǎn)生的補償關(guān)系，其性質(zhì)是否為當事人之間的民事法律關(guān)系？如果補償問題是當事人之間的民事行為，那么雙方因補償標準差異過大無法達成一致意見，勢必會影響收回國有土地使用權(quán)這一行政處罰行為的實施。
為保障行政處罰行為的實施、避免土地使用權(quán)人以補償要價為借口導致的無法收回，還需要引入裁定程序，對雙方的補償爭議進行裁定。因此，為了將現(xiàn)行的閑置土地處置制度與《物權(quán)法》順利銜接，保障收回國有土地使用權(quán)行為的合法性，需要對《閑置土地處理辦法》進行修改，并增加對當事人補償?shù)膶嶓w和程序性內(nèi)容。
創(chuàng)新土地調(diào)控制度與手段。一方面，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃減少新增閑置土地。以美國為例，對閑置土地的管制主要體現(xiàn)在：一是控制城市規(guī)模，通過許可的總量管制，實施分期分區(qū)發(fā)展和設(shè)立管制區(qū)實現(xiàn)；二是保護農(nóng)業(yè)用地上，通過劃定基本的農(nóng)地，實施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃，實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，從而有效地預(yù)防和遏制了土地閑置的現(xiàn)象。雖然我國也建立了土地用途管制制度，但規(guī)劃的穩(wěn)定性較差，一直以來，我國把人看成了“人口”，與“土地”、“資源”一并成為了可以依政府計劃安排的要素。這種城鄉(xiāng)規(guī)劃的缺位和隨意變化，大大提高了政府土地儲備的成本，并導致土地利用的低效和閑置。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，我們應(yīng)該把城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制作為重要任務(wù)，把我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃穩(wěn)定下來。借鑒美國通過嚴格的土地用途管制制度達到預(yù)防閑置土地產(chǎn)生的目的，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃，確保土地利用的穩(wěn)定性，從而減少新增的閑置土地。
另一方面，利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問題。土地的供給、流轉(zhuǎn)，受民事法律制度的調(diào)整。但如果土地的利用行為完全依賴意思自治原則，則土地權(quán)利人在追求利益最大化時有可能悖于社會公共利益目標。因此，還需要經(jīng)濟法律制度作為調(diào)整方式。征稅是“通過漲價歸公的原則，以消除不勞而獲、平抑土地投機。”②
利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問題，一是可以借鑒我國臺灣地區(qū)做法，考慮由全國人大制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》。該部法律要對我國現(xiàn)行的土地稅法及相關(guān)規(guī)范性法律進行整合重構(gòu)，適應(yīng)國家在調(diào)控土地市場方面由直接干預(yù)為主間接調(diào)控為輔向間接調(diào)控為主直接干預(yù)為輔轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實需要，有效的通過稅收手段解決閑置土地問題。
二是可以借鑒日本和美國通過征稅打擊囤地的做法征收土地閑置稅。日本從1992年開始征收地價稅，每年對土地升值情況進行評估，然后根據(jù)新的地價標準征收持有稅，通過征收地價稅很快抑制了囤地現(xiàn)象。美國賓夕法尼亞州費城議會則于2013年12月通過了《土地銀行制度法》，針對費城現(xiàn)有的4萬余處閑置土地，新法案著手解決閑置土地的稅收問題。土地銀行制度實施后，土地銀行將對1萬處公有閑置土地進行統(tǒng)一保護，并處理私人土地購買相關(guān)業(yè)務(wù)。同時，銀行還將減免土地債務(wù)，并按標準將閑置土地轉(zhuǎn)讓給真正有使用計劃的投標人。有鑒于此，我國可以考慮借鑒日本和美國的做法，盡快出臺土地閑置稅，以有效遏制囤地和土地閑置滋生蔓延的現(xiàn)象。
依法規(guī)范閑置土地處置程序。以日本為例，與我國閑置土地概念相對應(yīng)的是空閑地的概念。日本由于人多地少，為注重土地的集約利用，建立了空閑地制度。該制度規(guī)定：對于被政府認可為空閑地的土地，政府有權(quán)要求該土地的所有者提出該土地的利用處理規(guī)劃，并對其利用方式是否符合規(guī)劃用途進行監(jiān)督?？臻e地制度，有效地配合了該國的土地交易制度，對于抑制土地價格上漲起到積極了作用，許多做法為他國所借鑒。
我國也應(yīng)該借鑒日本的空閑地制度，依法規(guī)范閑置土地處置程序。首先要立案，充分調(diào)查取證，然后擬定相應(yīng)的處置方案并報原人民政府處置，采取不同的處置方案。在我國現(xiàn)行法律制度下，人民政府或土地行政主管部門，均可以作為對閑置土地處置的適合主體。對于閑置土地處置中的行政處罰行為，如法律要求閑置土地處置行為的行政處罰必須以某種特定方式作出，如果行政機關(guān)沒有采取這一方式將會影響閑置土地處置的合法性。同時，閑置土地處置中的行政處罰行為必須按照《行政處罰法》第三十九條要求，制作行政處罰決定書，即《收回國有土地使用權(quán)決定書》，如果不履行該程序，則違反了行政處罰行為的法定形式。
（作者單位：平頂山學院國際教育交流學院）
【注釋】
①朱林興：“土地閑置問題的嚴重性、成因及其處置”，《探索與爭鳴》，2006年第11期，第30頁。
②郭潔：《土地資源保護與民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49頁。
責編/韓露（實習）
