鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力建設(shè)的五個重要方面

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政體制的頂層設(shè)計

十八大對國家治理體系和治理能力建設(shè)提出了新的要求，這些都在客觀上需要中央層面盡快出臺縣鄉(xiāng)財政體制的頂層指導(dǎo)意見。另外，應(yīng)按照依法治國、依法行政、依法理財?shù)囊?，通過立法的形式實現(xiàn)對縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍的確定和事權(quán)、財權(quán)的劃分，按照全面實施法制化治國的方略制定相應(yīng)的法律規(guī)范，而不是僅由上一級政府的授權(quán)來完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制和財政能力建設(shè)。

實施“鄉(xiāng)財管理”分類改革

縣鄉(xiāng)政府間財政體制改革總的原則，是要實現(xiàn)三個匹配：財權(quán)與事權(quán)相匹配；事權(quán)與支出責(zé)任相匹配；決策權(quán)與問責(zé)機(jī)制相匹配。從政府級次來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加了解當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)居民的社會需求，具有信息優(yōu)勢與管理優(yōu)勢，更有利于居民參與決策，能夠提供更適合本地居民的服務(wù)。我國地域廣闊，地區(qū)間行政管理模式差異大。應(yīng)把一刀切的“鄉(xiāng)財縣管”轉(zhuǎn)變?yōu)橘x予地方政府一定自治權(quán)的“鄉(xiāng)財管理”分類改革。對縣級政府治理能力強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化的地區(qū)，應(yīng)以縣級政府為主體建立公共服務(wù)供給體系；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力強(qiáng)、縣級政府職能相對虛化的地區(qū)，應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體建立公共服務(wù)供給體系。

關(guān)于改革的具體路徑，首先應(yīng)按照“外部性原則、信息處理的復(fù)雜性和激勵相容”三個標(biāo)準(zhǔn)（樓繼偉：《中國需要繼續(xù)深化改革的六項制度》，《比較》，2011年第6期），合理進(jìn)行縣鄉(xiāng)間的事權(quán)和財力分配。其次，在事權(quán)界定清晰后，分類進(jìn)行縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。最后，在考核問責(zé)或界定主體責(zé)任過程中，堅持誰有事權(quán)誰負(fù)責(zé)，誰決策誰負(fù)責(zé)。

提高事權(quán)與財力匹配度

首先，重新劃分縣鄉(xiāng)間財政事權(quán)和財力配置。“強(qiáng)權(quán)擴(kuò)鄉(xiāng)”后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應(yīng)主要承擔(dān)本級行政管理、轄區(qū)內(nèi)公共安全維護(hù)、民事糾紛化解、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)，以及水利基礎(chǔ)、文化體育、醫(yī)療、社區(qū)福利建設(shè)等事權(quán)；縣級政府應(yīng)主要承擔(dān)縣級行政管理、司法公安、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通設(shè)施、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基礎(chǔ)、環(huán)境保護(hù)、教育、社會保障、公共衛(wèi)生等方面的建設(shè)；對部分受益范圍不明確，需縣鄉(xiāng)兩級共擔(dān)的公共物品和服務(wù)的提供，應(yīng)建立分擔(dān)機(jī)制，以縣級投入為主。

明確事權(quán)劃分后，應(yīng)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快建立來源穩(wěn)定的主體稅種，短期內(nèi)增值稅、營業(yè)稅和所得稅收入規(guī)模穩(wěn)定，可從中分成作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入；長期內(nèi)應(yīng)逐步將不易外流、管理效率高、有一定激勵效果的稅種發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方稅主體稅種，例如城市建設(shè)維護(hù)稅和財產(chǎn)稅。

其次，無論“鄉(xiāng)財縣管”還是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管”，并沒有增加縣鄉(xiāng)兩級的財力總額，只是資金在兩級政府間分配關(guān)系和管理方式的改變?，F(xiàn)階段縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著不斷增長的支出，為此需要加大省、市級政府的轉(zhuǎn)移支付力度，同時完善轉(zhuǎn)移支付方式。

改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理

進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算編制和執(zhí)行，支出預(yù)算編制過程中，要硬化基本支出、細(xì)化公用支出、優(yōu)化項目支出、強(qiáng)化預(yù)算約束。預(yù)算編制應(yīng)盡可能細(xì)化到末級科目，減少預(yù)算執(zhí)行時的彈性和隨意性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算一旦確定就不能隨意調(diào)整和追加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算資金的執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格履行預(yù)算執(zhí)行的法律程序。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)兩級的財政信息化建設(shè)，實現(xiàn)平臺資源貫通，通過國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控等手段實施監(jiān)管。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理控制，有效運用項目報賬制等監(jiān)管辦法，實時監(jiān)控財政資金走向。加大財政監(jiān)督力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實履行和發(fā)揮法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整的審查和監(jiān)督，由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)移；縣級財政、審計、紀(jì)檢等部門要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的督查力度，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)的單位和個人，切實加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算和執(zhí)行監(jiān)督管理；建立效果評價機(jī)制，對上級下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金的使用管理進(jìn)行效果評價；通過預(yù)算公開、政務(wù)公開等手段，使基層民眾更了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動，并進(jìn)行有效監(jiān)督。

配套推進(jìn)基層民主和行政體制改革

首先，加快基層民主政治進(jìn)程。在村級自治層面，通過立法、健全法律規(guī)章制度來建立和完善村級選舉過程中的規(guī)則，約束政治當(dāng)事人的選擇；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，建立制度化的民意表達(dá)渠道，讓基層民眾更多地參與到基層的財政活動中去。其次，加快基層行政體制改革進(jìn)程。按照十八大提出的政府行政體制改革方向，應(yīng)建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（作者為中央財經(jīng)大學(xué)副校長、教授）

（注：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院博士生侯可峰對本文亦有貢獻(xiàn)）