政府間財政收入體制的重構(gòu)與優(yōu)化

增強地區(qū)競爭和要素的自由流動

要構(gòu)建一個對各方都有利的分權(quán)財政體制，各地政府必須面對基本一致的大環(huán)境。而要形成這樣一個大環(huán)境，就必須保證勞動、資本等要素在區(qū)域間充分自由流動，以增強地方政府間的良性競爭和其轄區(qū)內(nèi)各類要素變動的不確定性。

中央政府承擔(dān)與收入再分配相關(guān)的支出職責(zé)

無論是從經(jīng)典分權(quán)理論看，還是從各國財政實踐看，與收入再分配相關(guān)的財政職能都應(yīng)由中央政府來承擔(dān)。除此之外，對于當(dāng)前中國而言，由中央政府承擔(dān)這一職責(zé)還有更為重要的理由。首先，我國目前存在于區(qū)域、城鄉(xiāng)之間如此大的發(fā)展差距，與計劃體制下重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重城市輕農(nóng)村、重東部輕西部的發(fā)展觀念不無關(guān)系。而這一差距也直接導(dǎo)致了我國大部分農(nóng)村地區(qū)與邊遠地區(qū)因經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、財政能力低下、公共物品缺乏，在新的發(fā)展進程中仍然處于弱勢地位，并且越是“分權(quán)”，這些地方的財政就越困難。

當(dāng)前中國，不僅應(yīng)將社會保障這種很多國家都視為中央政府的重要職責(zé)上劃中央，而且還應(yīng)將義務(wù)教育這種追求公平起點，因而實質(zhì)上具有再分配作用的職責(zé)也劃歸中央政府來承擔(dān)（如果不劃歸中央，最多也只能下劃至省級政府，再由中央在省際間平衡，做到義務(wù)教育供給水平和質(zhì)量的均等化）。這樣不但有利于實現(xiàn)最基本的公共品供給的均等化，也可以有效矯正地方公共品供給結(jié)構(gòu)的扭曲。在現(xiàn)有的收入分配格局下，由中央政府承擔(dān)這兩個與民生最為相關(guān)也最具剛性的支出，可以使政府間在財政權(quán)、責(zé)、利的劃分上更加匹配，同時也可以極大地減少多層次轉(zhuǎn)移支付制度引發(fā)的人為因素多、資金耗散大和財政運行低效等問題。

調(diào)整政府間收入分配的總體格局

從我國現(xiàn)行分稅制下的收入分配格局看，由于分稅只到省，所以中央和省級政府的收入權(quán)限都比較大，而市、縣級政府的收入權(quán)限嚴(yán)重偏小。如果加大中央政府的再分配職責(zé)后，三大財政職責(zé)就將主要由中央政府（宏觀調(diào)控和收入再分配）和省以下的地方（市、縣級）政府（大部分的資源配置職能）來履行。因此新的收入分配格局應(yīng)該在做實三級政府的收入權(quán)限基礎(chǔ)上，增強市、縣級政府的收入權(quán)限，相應(yīng)削弱省級政府的收入權(quán)限。從我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的實際情況來考慮，對三級政府主要稅種的分配可以做以下設(shè)想。

第一，個人所得稅、社會保障稅、遺產(chǎn)稅這類收入再分配特征較強的稅收全部作為中央政府收入。

第二，增值稅、消費稅在中央政府和省級政府間分成，但要提高省級政府的分成比例（如7：3或6：4，具體可根據(jù)義務(wù)教育職責(zé)在哪一級來進行選擇）。

第三，企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅全部劃歸市、縣級地方政府。由于種種原因，我國房地產(chǎn)稅的建立還有很長的一段路要走，因此筆者建議，當(dāng)前可以考慮以企業(yè)所得稅和營業(yè)稅來替代房地產(chǎn)稅。企業(yè)所得稅和營業(yè)稅按屬地原則征收，用于地方政府一般性公共服務(wù)支出的來源，具有和房地產(chǎn)稅相似的性質(zhì)和作用。這樣做的另一個潛在好處是，由于國有企業(yè)內(nèi)在機制現(xiàn)實中多存在缺陷，因此企業(yè)所得稅歸地方政府后，還有利于激勵地方政府為獲得更多的稅收而對更具經(jīng)濟活力的民營企業(yè)進行扶持，從而摒棄對投融資平臺公司等所謂新國企融資方式的追求。

按2013年1月財政部稅政司對2012年稅收收入結(jié)構(gòu)的分析，按上述方案分稅后，中央財政收入能夠占到45%左右；省級財政能夠占到20%左右；市、縣級財政能夠占到35%左右。而且，隨著“營改增”的推進、個人所得稅的完善、社會保障稅和遺產(chǎn)稅的建立，中央和省財政的收入比例還會有所上升。

完善市、縣級財政收入機制

由于我國地方政府的支出職責(zé)主要由市、縣級政府履行，但因僅有稅收收入，因此市、縣級地方政府支出需求缺口仍然很大。構(gòu)建一個既能對市、縣級財政支出形成保障作用，又能激勵市、縣級政府支出行為合理化的收入機制，應(yīng)是進一步完善分稅制的重要路徑。良性的市、縣級財政收入機制應(yīng)該遵循權(quán)力確定、來源清楚、負擔(dān)落實、用途明確的原則。最適的收入形式包括：財產(chǎn)稅中的房地產(chǎn)稅、使用者費（政府收費）、地方工程項目公債等。但對市、縣級地方政府而言，若要規(guī)范地運用這三種收入形式，還需進行一些相應(yīng)的改革：一是加快完善我國的私有財產(chǎn)制度，并在憲法中明確地方政府對轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)課稅的完整稅權(quán)；二是加快地方政府民主財政的建設(shè)，建立健全財政監(jiān)督機制，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建更加嚴(yán)格的使用者付費管理制度；三是構(gòu)建更加科學(xué)合理的地方政府資本預(yù)算管理制度，提高公共工程項目財政管理的透明度。地方債務(wù)嚴(yán)格遵守本轄區(qū)內(nèi)融資和公開發(fā)行、自愿購買原則，讓轄區(qū)居民以自愿購買的民意表達方式來增強對地方公共工程項目選擇和規(guī)模擴張的約束。

（作者為西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授）