國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國(guó)家治理體系有利于國(guó)家治理能力的提升，而國(guó)家治理能力的不斷提高，也有助于充實(shí)和完善國(guó)家治理體系。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，對(duì)治理能力進(jìn)行深入研究、科學(xué)評(píng)估，能夠?yàn)橥晟浦卫眢w系提供有益參照，同時(shí)也是推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當(dāng)前，測(cè)度中國(guó)縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問(wèn)題，對(duì)于了解和提升中國(guó)縣域地區(qū)治理能力，以及推進(jìn)整個(gè)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。這也是我們對(duì)縣市治理能力展開測(cè)評(píng)的主要初衷。同時(shí)，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市一級(jí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對(duì)其治理能力的研究和評(píng)價(jià)同樣意義重大。

實(shí)施改革開放后，為了更好地發(fā)揮重要城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用，上世紀(jì)90年代，我國(guó)在部分省會(huì)城市和計(jì)劃單列市的基礎(chǔ)上，設(shè)立了15個(gè)行政級(jí)別相當(dāng)于副省級(jí)管轄權(quán)的城市（最初為16個(gè)，后其中的重慶市被劃為直轄市）。經(jīng)過(guò)多年的改革發(fā)展，15個(gè)副省級(jí)城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中占有十分重要的地位，地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長(zhǎng)，對(duì)周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動(dòng)效應(yīng)，對(duì)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。

隨著改革的日益深入，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進(jìn)中國(guó)發(fā)展新舊動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)換，在當(dāng)前比任何時(shí)候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進(jìn)這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的副省級(jí)城市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，無(wú)論從全國(guó)層面來(lái)看，還是從區(qū)域的視角來(lái)審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對(duì)這些同等“量級(jí)”的城市治理能力進(jìn)行測(cè)評(píng)后，各城市相互之間具有更強(qiáng)的可比性。

人民論壇測(cè)評(píng)中心以調(diào)整后的中國(guó)地方治理能力評(píng)價(jià)體系為理論模型，應(yīng)用2014年的中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒提供的公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市的治理能力進(jìn)行了測(cè)評(píng)、排名、比較和進(jìn)一步分析。我們希望通過(guò)這種系統(tǒng)性的研究，對(duì)各城市的主要做法、有效經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索，并為促進(jìn)各城市治理能力的進(jìn)一步提升，提供參考和借鑒。

指標(biāo)體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

在構(gòu)建治理能力測(cè)評(píng)理論模式過(guò)程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動(dòng)態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來(lái)客觀評(píng)價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國(guó)城市一級(jí)目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入增長(zhǎng)能力等衡量四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的共七個(gè)二級(jí)指標(biāo)。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說(shuō)明如下。

……

成都：治理能力綜合得分在15個(gè)城市中排在第14位。比較分析結(jié)果顯示，該市保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力均偏低（第10、12、10、12位）。通過(guò)進(jìn)一步分析該市保障能力、財(cái)政能力下的五個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，該市保障能力偏低，與養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率偏低有關(guān)；而財(cái)政能力偏低，則與財(cái)政收支平衡能力偏低有關(guān)。為此對(duì)于成都市，進(jìn)一步提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率，通過(guò)加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收和就業(yè)結(jié)構(gòu)等來(lái)提高人均財(cái)政收入水平，制定更為科學(xué)的財(cái)政支出規(guī)劃繼而促進(jìn)財(cái)政收支的平衡，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)，均是其今后提升治理能力的重點(diǎn)。

西安：治理能力綜合得分在15個(gè)城市中排在末位。比較分析結(jié)果顯示，盡管該市具有較高的財(cái)政能力（第6位），但保障能力、調(diào)控能力、參與能力均偏低（第12、13、15位）。通過(guò)進(jìn)一步分析該市保障能力下的三個(gè)二級(jí)指標(biāo)得分，我們發(fā)現(xiàn)，該市保障能力偏低，與養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、失業(yè)保險(xiǎn)參保率偏低均有關(guān)。為此對(duì)于西安市，進(jìn)一步提高居民社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率，通過(guò)加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)、完善稅收和就業(yè)結(jié)構(gòu)等來(lái)提高人均財(cái)政收入水平，以及繼續(xù)發(fā)展有利于群眾參與治理活動(dòng)的各類組織和機(jī)構(gòu)，是其今后提升治理能力的三個(gè)重點(diǎn)。

可能產(chǎn)生的誤差及其他說(shuō)明

數(shù)據(jù)可得性帶來(lái)的限制。在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，主要是以數(shù)據(jù)的可獲取性為導(dǎo)向的，這在一定程度上限制了指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)于指標(biāo)的準(zhǔn)確反映程度，因此測(cè)評(píng)結(jié)果與各城市的實(shí)際治理水平存在略微偏差在所難免。

更為深入的實(shí)地調(diào)研有助于對(duì)測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充和修正。除了數(shù)據(jù)的可得性會(huì)給指標(biāo)體系的構(gòu)建和指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇帶來(lái)限制之外，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中處于不同發(fā)展階段的不同城市，有其各自的發(fā)展特色、發(fā)展重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此評(píng)價(jià)城市治理能力的指標(biāo)體系應(yīng)盡量避免千篇一律。若就相關(guān)問(wèn)題廣泛開展實(shí)地調(diào)研，不僅有利于準(zhǔn)確把握各城市所處的實(shí)際發(fā)展階段，而且有助于根據(jù)各城市發(fā)展重點(diǎn)等，針對(duì)不同城市設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)權(quán)重，進(jìn)而對(duì)測(cè)評(píng)的結(jié)果進(jìn)行修正和補(bǔ)充。

如若可以獲取到更為詳實(shí)的各城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，將能夠在構(gòu)建城市治理能力影響因素的計(jì)量模型之基礎(chǔ)上，從實(shí)證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的因素，會(huì)促進(jìn)或限制這些副省級(jí)城市治理能力的提升。

盡管我們此前曾對(duì)各省區(qū)下轄地市的治理能力展開了測(cè)評(píng)，但因本次測(cè)評(píng)是以15個(gè)副省級(jí)城市為對(duì)象，在堅(jiān)持指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲取性、一致性的原則下，本次測(cè)評(píng)中應(yīng)用的指標(biāo)數(shù)據(jù)、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)較先前的地市治理能力測(cè)評(píng)都有了略微調(diào)整。這也是為何本次測(cè)評(píng)結(jié)果中出現(xiàn)個(gè)別城市相互之間治理能力的排名，在順序上與此前測(cè)評(píng)中得到的排名順序不一致的主要原因。

（執(zhí)筆：欒大鵬）

（全文請(qǐng)參見(jiàn)《國(guó)家治理》周刊2015年十月第一周，總第61期）