整治需要政府治理法治化與社會民主化

整治“小官貪腐”的核心是基層治理中政治與行政的職能區(qū)分，以及政府與社會的權(quán)利關(guān)系制度化，并使之確立在法治原則之上。

改變集權(quán)式的行政壓力型體制，推動府際關(guān)系法治化

層級行政包干制，必然激發(fā)層級之間的自利性趨向，這是現(xiàn)行行政體制必須面對和解決的問題。反過來說，無論是當今學術(shù)界和公共政策領(lǐng)域的各種分權(quán)主張，還是改革開放以來一直在進行的“簡政放權(quán)”改革或“條塊分割”的權(quán)力利益博弈，都不能解決府際之間的權(quán)力分割或權(quán)力平衡問題，因為現(xiàn)行行政體制的內(nèi)在權(quán)力運行邏輯必然導致上下級權(quán)力之間的利益政治博弈?；鶎诱?quán)組織的自利性傾向是現(xiàn)行行政體制的內(nèi)在本質(zhì)特征，或者說，現(xiàn)行行政集權(quán)體制下的基層政權(quán)組織，行為上基于的是權(quán)力邏輯而不是法治原則。前者認為問題出在權(quán)力的分配和控制方面，后者則要從制度結(jié)構(gòu)制衡上約束權(quán)力，使國家治理擺脫在行政層級之間進行難以平衡的收權(quán)與放權(quán)循環(huán)，讓“小官”不能再不受約束地游走于體制內(nèi)外，從而失去滋生貪腐的土壤。

改變目前的行政壓力型體制，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對基層民眾，而不是被動地承受上級的行政任務(wù)，在政治上匯聚民意，行政上完成職權(quán)范圍內(nèi)的事情。如此便可在行政上，受國家行政體系的強有力節(jié)制；在政治上，與基層民眾的利益連在一起，反映基層民眾的訴求，與基層民眾結(jié)成利益共同體。從發(fā)展目標來看，國家政權(quán)建設(shè)的方向就是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠同時滿足國家和基層社會的需求，這也是促進基層治理現(xiàn)代化和提升治理能力的本來意義。

推動政府制度化建設(shè)，將“小官”的權(quán)力行為置于國家與社會的制度化監(jiān)督和制約之下

要解決現(xiàn)行體制對“小官貪腐”監(jiān)管不力問題，需要從政府體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、基層政府和基層社會乃至基層政府內(nèi)部的職能分工與機構(gòu)整合等方面進行改革，目標是實現(xiàn)政府的制度化，用制度化的政府來適應(yīng)高度分化、復雜的政治社會環(huán)境，建立起專業(yè)化的結(jié)構(gòu)以執(zhí)行各種職能和任務(wù)。

政府制度化的結(jié)構(gòu)性條件就是國家與社會關(guān)系法治化，或者說，法治化的國家與社會關(guān)系是避免權(quán)力專斷與無政府狀態(tài)的基本保障和社會穩(wěn)定的基本條件。推進政府制度化建設(shè)，就是以憲法和法律來約束政府權(quán)力、保障個體的權(quán)利使之成為社會共同的政治價值訴求。通過建立有效的民意表達、民主協(xié)商、民眾監(jiān)督的機制，使基層政府更有效地嵌入基層社會的利益結(jié)構(gòu)。但實現(xiàn)上述目標的前提是管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，而成功的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于：一是由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。規(guī)范權(quán)力，將權(quán)力置于法治的基礎(chǔ)之上。二是由權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變。有責任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權(quán)力控制在為民服務(wù)而不是為掌權(quán)者服務(wù)的政府。三是由管理型政府向服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。對政府職能的任何設(shè)計，歸根結(jié)底，一定是公共性的建構(gòu)，這個公共性植根于公共利益和民眾的政治認同之中，并且要從制度建設(shè)上把民意納入公共政策的決策和執(zhí)行過程當中。

推進基層社會自治，讓“小官”不能包辦和擅權(quán)國家與社會之間的公共事務(wù)

“小官貪腐”之所以難以遏制，關(guān)鍵是國家與社會之間權(quán)利關(guān)系的失范和失序。在鄉(xiāng)村基層，公共權(quán)力恣意介入經(jīng)濟社會生活領(lǐng)域，社會自主空間受到擠壓，社會組織得不到發(fā)展壯大。針對當前基層治理，基層政府創(chuàng)新應(yīng)逐步擺脫傳統(tǒng)政治邏輯下的行政權(quán)威強化，依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗難以應(yīng)對現(xiàn)實的挑戰(zhàn)，也沒有多大現(xiàn)實意義。

推進基層社會自治是鏟除“小官貪腐”的根本出路，其可以從兩個方面入手。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是集權(quán)體制的一級，而是基層民眾實現(xiàn)權(quán)利的場所?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是集權(quán)體制的制度安排。這種體制的最大弊端在于基層民眾不能通過制度化參與渠道來對政府政策實施影響。社會自治就是改變基層政府“為民做主”的治理思維，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)是生產(chǎn)行政力量的“權(quán)力集裝器”的功能和作用。同時，讓基層群眾自治組織包括農(nóng)村經(jīng)濟合作組織真正成為自治體。這不僅可以讓地方民眾形成生活共同體意識，而且加深了基層官員對于權(quán)力來源于民眾的認知，使其不會只向上級負責而漠視民眾權(quán)利。同時，這推進了民眾政治參與的制度化以及監(jiān)督的法治化，從而有效填補了“小官貪腐”的制度漏洞。另一方面，包括不斷成長的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織在內(nèi)的基層群眾自治組織成為真正的社會自治共同體。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，兼具獨立性與自主性的社會組織會形成獨立的主體制約力量，而村干部或自主經(jīng)濟組織負責人就真正成為了自治體的法人。讓社會自己組織起來，是實現(xiàn)社會自治的第一步，也是非常關(guān)鍵的一步。

“小官貪腐”非不治之癥，只要從體制上、制度上進行改革，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層民眾的關(guān)系確立在民主的、法治的基礎(chǔ)之上，而不是慣性地加強現(xiàn)行體制的管控和監(jiān)督力量。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅要真正成為國家的基層代理人，更重要的是將其權(quán)威確立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，使其成為基層社會利益的代言人。如此，就會讓“小官貪腐”無藏身之所，就能夠在根本上消除“小官貪腐”的體制痼疾和制度誘因。這樣，“官是官，民是民”，國家與社會關(guān)系確立在不能越界的權(quán)利規(guī)范和法律固定之上。

（本文作者為中國社會科學院政治學研究所政治文化研究室主任、研究員）