地方投融資平臺(tái)（為便于表述，以下正文中多處簡(jiǎn)稱(chēng)“平臺(tái)公司”）最初定位是以融資為主，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展時(shí)期發(fā)揮了重要作用。但由于缺乏對(duì)平臺(tái)公司的有效監(jiān)管以及平臺(tái)公司自身的制度缺陷，一些地方背上了過(guò)多的債務(wù)包袱，一些平臺(tái)公司也難以持續(xù)。針對(duì)地方投融資平臺(tái)的改革問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在2014年9月、12月以及2015年5月連續(xù)下發(fā)三個(gè)文件，反映了地方投融資平臺(tái)改革的重要性和復(fù)雜性。根據(jù)文件規(guī)定，地方投融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x政府融資職能，不得新增政府債務(wù)，這就意味著平臺(tái)公司要么退出市場(chǎng)，要么加快轉(zhuǎn)型。
從課題組最近對(duì)平臺(tái)公司的調(diào)研看，由于我國(guó)不同城市處于不同的經(jīng)濟(jì)階段，平臺(tái)公司的發(fā)展水平也存在較大差異。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的大建設(shè)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，有的平臺(tái)公司已由單純的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運(yùn)營(yíng)商；有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化投資公司，并具有了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，正在逐步向全國(guó)拓展業(yè)務(wù)；有的兼負(fù)城市投資建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)、投資功能于一體等等。從實(shí)際情況看，這些發(fā)展較好、轉(zhuǎn)型較早的平臺(tái)公司還有很好的發(fā)展前景，還能在城市建設(shè)與服務(wù)中發(fā)揮重要作用，政府應(yīng)根據(jù)平臺(tái)的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，支持一些有條件的平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，成為支持城市發(fā)展的新載體。
地方投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型方向和功能再定位
地方投融資平臺(tái)成為地方國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司一方面可將土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)定位為發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面要堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)國(guó)有資源開(kāi)發(fā)與資本運(yùn)作的結(jié)合將國(guó)有資產(chǎn)升值并轉(zhuǎn)化為國(guó)有資本，還可發(fā)揮地方國(guó)資杠桿作用，以有限的政府資源投資新興領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。
地方投融資平臺(tái)必須在落實(shí)相關(guān)文件基礎(chǔ)上向普通企業(yè)轉(zhuǎn)型，在去政府融資功能的同時(shí)，對(duì)其可以承擔(dān)的其他功能進(jìn)行重新定位。如西部等經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺(tái)可結(jié)合城市發(fā)展階段的實(shí)際需求，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，但要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則，不應(yīng)再成為政府的“二財(cái)政”或預(yù)算軟約束的行政化投資工具。而經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，平臺(tái)可立足傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行功能延伸。具體的功能定位，需要視城市發(fā)展的市場(chǎng)需求以及平臺(tái)的實(shí)際能力而定。
以普通企業(yè)身份參與民生建設(shè)項(xiàng)目
保障和改善民生是地方政府的基本社會(huì)職能。與民生相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目主要包括保障房建設(shè)、公路建設(shè)、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施改造等。民生項(xiàng)目具有責(zé)任重，建設(shè)、管理和維護(hù)的投入大，但收益卻較低的特點(diǎn)，有些項(xiàng)目甚至根本就沒(méi)有收益。因此，社會(huì)資本主導(dǎo)民生項(xiàng)目的積極性往往不高。地方投融資平臺(tái)是地方國(guó)有企業(yè)，需要承擔(dān)國(guó)資應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任，并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，今后可以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)實(shí)施民生建設(shè)項(xiàng)目的載體功能。
平臺(tái)公司可以以普通企業(yè)的身份參與民生項(xiàng)目的建設(shè)，并對(duì)建成后的項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理和維護(hù)。平臺(tái)公司要與政府明確職責(zé)分工，政府負(fù)責(zé)民生項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，除了要嚴(yán)格履行合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求外，也要在合同中明確項(xiàng)目建設(shè)以及后期管理維護(hù)的政府資源配置方案。項(xiàng)目建成后的相關(guān)資產(chǎn)充實(shí)企業(yè)的國(guó)有固定資產(chǎn)。平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目資金應(yīng)采用財(cái)政撥款、企業(yè)融資、社會(huì)資本參與相結(jié)合的方式籌集。關(guān)于管理和維護(hù)費(fèi)用，由財(cái)政撥款和項(xiàng)目收益共同支付。
多途徑開(kāi)發(fā)地方公共資源
公共資源涉及國(guó)家自然資源開(kāi)發(fā)，城市管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng)，垃圾和污水處理，機(jī)場(chǎng)、港口等公共交通設(shè)施的建設(shè)和管理等領(lǐng)域。依托公共資源為人民群眾提供公共服務(wù)是政府的職責(zé)，但政府不宜直接經(jīng)營(yíng)，相應(yīng)的開(kāi)發(fā)工作更多需要由企業(yè)實(shí)體來(lái)承擔(dān)。公共資源具有公益性，有些也具有可經(jīng)營(yíng)性，因此不同所有制企業(yè)都有開(kāi)發(fā)公共資源的積極性。但這類(lèi)項(xiàng)目直接關(guān)乎政府的公共服務(wù)，與百姓的生活密切相關(guān)，因此政府對(duì)企業(yè)實(shí)體的選擇非常嚴(yán)格。地方投融資平臺(tái)擁有運(yùn)營(yíng)政府大型公益項(xiàng)目的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此可以承擔(dān)開(kāi)發(fā)公共資源的重任。
平臺(tái)公司參與公共資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可分三種途徑：直接主導(dǎo)公益性較強(qiáng)的公共資源項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和管理；積極投標(biāo)可經(jīng)營(yíng)性公共資源項(xiàng)目；采取合作開(kāi)發(fā)模式，與專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域國(guó)企和社會(huì)資本共同運(yùn)營(yíng)公共資源項(xiàng)目。公益性較強(qiáng)項(xiàng)目包括社區(qū)建設(shè)等；可經(jīng)營(yíng)性公共資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目涵蓋天然氣、水、電管網(wǎng)建設(shè)和供應(yīng)，清潔能源開(kāi)發(fā)，污水、垃圾處理等市政項(xiàng)目，軌道交通項(xiàng)目，機(jī)場(chǎng)、港口項(xiàng)目等。平臺(tái)公司既是公共資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)主體，也是今后的運(yùn)營(yíng)主體，所設(shè)計(jì)的方案必須包括建成后的管理和運(yùn)營(yíng)，可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還要包括項(xiàng)目的盈利模式。