養(yǎng)老政策供給

我國政府對老齡化問題的關注始于20世紀80年代。1982年中國成立了老齡問題全國委員會，逐步建立起了省、市、縣、鄉(xiāng)各級老齡工作委員會及其辦事機構，初步形成了從中央到地方的老齡工作網(wǎng)絡。

而此時，國家還沒有出臺正式的老齡政策，對老年人養(yǎng)老還沒有形成一個明確的認識。只（從《憲法》）在國家法律的層面規(guī)定了“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務”，對老年人的照料主要由家庭成員承擔。

在養(yǎng)老服務方面，鑒于對人口老齡化形勢的判斷，更多關注老年醫(yī)療衛(wèi)生。衛(wèi)生部于1985年專門出臺了《關于加強我國老年醫(yī)療衛(wèi)生工作的意見》（見表4），就老年疾病的防治、老年醫(yī)學人才隊伍的建設以及老年醫(yī)學研究的發(fā)展提出了部門意見，其中重點講到了要“大力開展家庭病床”、“方便老年人就醫(yī)”，并提出在“面向行動不便的老年病人”時，要“把家庭病床作為解決老年人住院難的便民措施”，這是國家職能部門針對我國老年醫(yī)療衛(wèi)生工作出臺的專門意見。

政策單一供給模式，反映了政府對養(yǎng)老服務的理念還比較模糊，養(yǎng)老服務在各個部門的文件中均未大量涉及。從政策的內(nèi)容看，僅專注于居家老年人醫(yī)療衛(wèi)生服務?？偠灾瑹o論是社會化養(yǎng)老，還是居家養(yǎng)老，都沒有引起政府有關部門的重視，從而在為老年人提供服務的政策方面還非常滯后。

20世紀90年代，我國人口年齡結構逐漸向老年型轉移。至2000年這10年中，國家對人口老齡問題的關注程度不斷增加，1996年出臺了我國歷史上第一部老年法，即《老年人權益保障法》。同時，國家在經(jīng)濟發(fā)展路線上開始重視產(chǎn)業(yè)結構調整，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被提上議事日程，以服務業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)開始得到迅速發(fā)展，并以此帶動了養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。

服務業(yè)興起帶動養(yǎng)老服務發(fā)展。1992年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》。在這一背景下，民政、衛(wèi)生、殘聯(lián)等部門都開始大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，而社區(qū)服務業(yè)的快速發(fā)展也為我國養(yǎng)老政策的出臺和多元的養(yǎng)老服務的實施奠定了一定的基礎。

在國家大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和民政部推進社會福利社會化的背景下，《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000）》中提出了“要堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合的原則”，并提出要“擴大社會化服務范圍”，“擴大老年社會化服務”， 通過積極興辦各種照料老年人的社區(qū)服務組織，“逐步形成以社區(qū)為中心的生活服務、疾病醫(yī)護、文體活動、老有所為四大服務體系”。 同時，針對老年人的生活照料問題，提出了要“在城鎮(zhèn)，……大力發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，幫助解決老年人特別是高齡老人和殘疾老年人生活照料問題”，“在農(nóng)村，以家庭養(yǎng)老為基礎，與社區(qū)扶持相結合，發(fā)揚子女贍養(yǎng)老人的優(yōu)良傳統(tǒng)”來保證老年人的生活問題。

可見，與20世紀80年代主要強調家庭養(yǎng)老不同，這一階段，國家提出“家庭養(yǎng)老”和“社會養(yǎng)老”相結合的思路，并在社區(qū)服務快速發(fā)展的背景下，將應對老年人照料問題的解決思路投向了社區(qū)，成為養(yǎng)老理念方面重要的轉變。

包含家庭、社區(qū)、社會在內(nèi)的養(yǎng)老機制也在這一時期內(nèi)提出。2000年，中共中央、國務院出臺了《關于加強老齡工作的決定》（簡稱《決定》），這是發(fā)展老齡事業(yè)的綱領性文件?！稕Q定》將“建立健全社區(qū)管理和社區(qū)服務體系，發(fā)展老年服務業(yè)”作為老齡工作的主要目標，提出了要“建立以家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制”，提出“要加強社區(qū)建設，依托社區(qū)發(fā)展老年服務業(yè)，進一步完善社區(qū)為老年人服務的功能”。這也是國家第一次提出要建立一個包含家庭、社區(qū)、社會在內(nèi)的養(yǎng)老機制，并強調了社區(qū)服務在這一體系中的重要作用，是我國日后出臺居家養(yǎng)老政策的重要依據(jù)。

步入新世紀后，我國老齡事業(yè)發(fā)展進入了一個重要時期， 一是在2000年我國的人口年齡結構正式進入了老年型，人口老齡化的速度自此之后迅速加快；二是國家出臺了《關于加強老齡工作的決定》；三是各個部門對老齡工作的重視程度加深，并從政策理念、設施建設和服務供給方面開始著重加強建立以居家、社區(qū)和機構為主的社會養(yǎng)老服務體系。

2000年，中共中央、國務院《關于加強老齡工作的決定》還首次提出“老年服務業(yè)的發(fā)展要走社會化、產(chǎn)業(yè)化的道路”、“培育和發(fā)展老齡消費市場”。2006年，《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》進一步提出“大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務機構……促進老年用品市場開發(fā)……推動養(yǎng)老服務業(yè)加快發(fā)展”。2011年，“十二五”規(guī)劃綱要進一步強調“加快發(fā)展社會養(yǎng)老服務，培育壯大老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)……鼓勵社會資本興辦具有護理功能的養(yǎng)老服務機構”。從政策理念上來看，國家在制定社會養(yǎng)老服務體系的思路上更加清晰，福利多元化的思想對我國建立社會養(yǎng)老服務體系的影響也在體現(xiàn)。從政策內(nèi)容上來看，國家在推進服務體系的過程中，更加注重政策內(nèi)容的科學性和可操作性，概念更加清晰與明確，以居家為基礎，社區(qū)為依托，機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系為養(yǎng)老服務的社會化、產(chǎn)業(yè)化提供了更好的發(fā)展環(huán)境。

（執(zhí)筆：嚴 俊）