【摘要】在公共服務體系建設中，從供給側來看公辦機構是長板、民辦機構是短板，這樣既不利于市場視角的社會公平，又不利于公共服務事業(yè)視角的大力發(fā)展。未來我國公共服務體系供給側改革的政策取向是，以公共服務事業(yè)體制改革為先導，以規(guī)范和完善參與模式為依托，以信息公開和360度監(jiān)督為保障，推進政社分開，加強政社合作，政府將社會服務的微觀管理權切實移交給各類社會力量；區(qū)分營利性和非營利性，承認并解決好合理回報問題，分類實施扶持政策；公辦機構承擔托底功能，民辦機構滿足多樣化需求，實現(xiàn)發(fā)展格局的動態(tài)調(diào)整；推進公辦機構改革，推動社會組織發(fā)展，實現(xiàn)社會力量的培育和壯大。

【關鍵詞】公共服務  供給側改革  民辦機構  社會力量  民間資本

【中圖分類號】C912                     【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.05.008

豐富公共產(chǎn)品、改進公共服務，既是轉(zhuǎn)變政府職能、建設服務型政府的重要抓手，也是通過全面深化改革、提高供給體系的質(zhì)量和效率，助力中國經(jīng)濟實現(xiàn)中高速增長的“雙引擎”之一。針對當前公共服務普遍存在的供給總量不足、供給分布不均、服務質(zhì)量有待提高的顯著問題，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確要求增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平。并且特別強調(diào)，要創(chuàng)新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。這無疑是我國公共服務供給側改革的指導綱領和行動指南。

如果說公共服務事業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，民辦公共服務事業(yè)則是短板中的短板。民辦機構等新型社會力量是當前和今后一段時期內(nèi)推進公共服務事業(yè)發(fā)展的重要推動力。大力推進公共服務體系供給側改革，促進社會力量參與公共服務事業(yè)發(fā)展，對于公共服務事業(yè)擴大總體規(guī)模、優(yōu)化內(nèi)容結構、提高發(fā)展質(zhì)量、提升內(nèi)涵品質(zhì)意義重大，對于促進城鄉(xiāng)居民消費、社會領域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面將發(fā)揮重要作用。

概念界定和理論基礎

概念界定。所謂公共服務體系主要是指以政府為主導、以社會團體和私人機構等為補充的供給主體，以為公民提供基本而有保障的公共服務為主要目的而建立的一系列有關服務內(nèi)容、服務形式、服務機制、服務政策等制度安排，最主要表現(xiàn)為政府主導、社會參與和體制創(chuàng)新。公共服務體系的建立和完善，對于社會和諧穩(wěn)定，對于企業(yè)健康發(fā)展、國際競爭力增強，對于節(jié)約社會資源、提高服務效率等都具有非常重要的意義。公共服務體系建設要打破過去政府唱獨角戲的局面，真正做到問需于民、問計于民、問政于民，充分發(fā)揮民辦機構等社會力量的作用，有利于進一步轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府發(fā)揮更好的作用。

所謂供給側結構性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結構調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。過去，我們在公共服務體系供給側過分依賴傳統(tǒng)的公辦公共服務事業(yè)機構，對正在成長的社會型企業(yè)和民辦公共服務事業(yè)機構重視得不夠。我們必須加大公共服務體系改革的力度，大力促進公共服務的供給側改革，進一步激發(fā)市場活力，讓市場在提供公共服務方面也發(fā)揮決定性的作用，進一步改進公共服務體系的績效。

社會力量是指政府之外且與政府沒有直接隸屬關系的組織和個人，包括民間資本、民辦社會組織和個人，其中民間資本與國有資本相對應，民辦社會組織與公辦社會組織或官辦社會組織相對應。所謂公共服務體系供給側結構性改革，就是要確立競爭中立的核心原則，即不受外來因素干擾的市場競爭，進一步完善現(xiàn)存公共服務提供的規(guī)則或制度，從而保證在公辦機構和民辦機構之間實現(xiàn)公平競爭，它包括稅收中立、債務中立、購買中立、監(jiān)管中立。

未來公共服務體系供給側改革的三個靶器是：一是擴大公共服務的供給，供給提供主體多元化；二是改造公共服務本身，基礎設施和服務標準改造齊頭并進；三是讓公共服務受益者更多自由選擇、更加滿意。

大力推進公共服務體系供給側改革，重在推進民辦機構對參與公共服務體系建設和事業(yè)的發(fā)展，主要包括三個方面的含義：一是民辦機構過去不許參加的，未來要允許參加，即公共服務事業(yè)生產(chǎn)多元化；二是民辦機構要參與公共服務事業(yè)服務標準的制定；三是民辦機構要參與公共服務事業(yè)服務質(zhì)量的評估和監(jiān)督全過程。

總而言之，公共服務供給側改革旨在促進政府把該管的事情管好，不該管的事情放權給市場和社會。通過為市場和社會主體創(chuàng)造平等競爭環(huán)境和提供更好的服務，利用市場和社會機制完善資源配置，形成政府購買、市場和社會提供的公共服務產(chǎn)品供給機制，構建多元化、社會化的公共服務供給體系，有利于擴大公共服務受益范圍，有利于提高公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，有利于使社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)同步。

理論基礎。第一，基于公共產(chǎn)品理論的經(jīng)濟學分析。公共服務事業(yè)領域同時存在純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，三類產(chǎn)品的供給責任和生產(chǎn)行為可以有不同組合形式。對于民辦機構等新型社會力量參與公共服務事業(yè)，政策態(tài)度不僅是允許開放，而且是鼓勵支持，同時允許形成有限市場，各種社會力量在參與公共服務事業(yè)中存在一定程度的競爭。

第二，基于新公共管理理論的管理學分析。首先，公共服務事業(yè)中服務項目的確定要充分考慮社會公眾的實際需求，不能“一刀切”、過于追求形式主義。其次，政府要圍繞如何更好地促進各類社會力量參與，制定出保障有力的法律法規(guī)和切實可行的政策措施。再次，社會力量參與公共服務事業(yè)要有開放、公正、平等的政策環(huán)境，制度規(guī)范和政策實施要盡可能地做到公開透明。最后，公共服務事業(yè)領域的公共資源也要注重績效評價，在實現(xiàn)社會效益的基礎上提高經(jīng)濟效益。

實踐意義。民辦機構有進入公共服務事業(yè)領域的意愿和動力，公共服務事業(yè)領域有引進社會力量的需求和空間，二者能夠有機結合并相得益彰，將促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第一，對公共服務事業(yè)而言：實現(xiàn)又好又快發(fā)展，解決社會發(fā)展“短腿”問題。一是彌補資金投入不足。民辦機構參與公共服務事業(yè)，特別是民間資本的進入，將較好地發(fā)揮對財政資金的補充作用。二是有利于激發(fā)公辦機構活力。民辦機構參與公共服務事業(yè)，一方面增加了政府在公共服務生產(chǎn)主體上的選擇面，減少了對公辦事業(yè)單位作為單一生產(chǎn)主體的依賴；另一方面通過民辦機構的專業(yè)性和靈活性來增強社會服務生產(chǎn)市場的競爭。三是提升資源利用效率。民辦機構參與公共服務事業(yè)，將有助于在各個領域、各個環(huán)節(jié)整合并優(yōu)化資源配置，通過專業(yè)化合作、先進管理技術引進和靈活性制度安排來促進資源利用效率的整體提升。

第二，對民辦機構而言：實現(xiàn)健康持續(xù)成長，拓展成長提升空間。一是拓展民間資本投資空間。公共服務事業(yè)領域擁有巨大的投資空間，且具有回報穩(wěn)定、社會效益好等特點，使其贏得大量民間資本的青睞?！秶鴦赵宏P于促進健康服務業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕40號）預計到2020年我國健康服務業(yè)總規(guī)模將達到8萬億元以上。二是推動社會組織規(guī)范有序發(fā)展。社會組織進入公共服務事業(yè)領域，尤其是通過購買服務、伙伴合作等形式，將一方面推動官辦社會組織的民辦化，逐步向真正意義上的社會組織轉(zhuǎn)變；另一方面促進民辦社會組織的有序發(fā)展，成為聯(lián)接政府與社會公眾之間的橋梁與紐帶。

第三，從經(jīng)濟層面上看：擴大消費與促進就業(yè)雙輪驅(qū)動，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是擴大城鄉(xiāng)居民消費。民辦機構參與公共服務事業(yè)，將能有效填補政府和公共部門生產(chǎn)的不足，將城鄉(xiāng)居民不斷增長的社會服務消費需求激發(fā)并釋放出來，形成促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動力。二是促進城鄉(xiāng)居民就業(yè)。民辦機構參與公共服務事業(yè)，通過靈活性、人性化的制度設計和服務安排，讓更多的潛在社會服務需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求，能夠為社會提供大量工作崗位。

第四，從社會層面上看：滿足社會公眾多樣化服務需求，增進社會和諧穩(wěn)定。隨著更多的城鄉(xiāng)居民進入中等收入群體，新興社會階層分化涌現(xiàn)，按照高、中、低不同檔次確定的有效購買力，不僅對基本公共服務保持旺盛需求，對個性化、專業(yè)化、潮流化的非基本公共服務也提出更高要求，從而形成多層次、多樣化的社會需求基本形態(tài)。民辦機構參與公共服務事業(yè)，則是滿足社會公眾各類需求所必不可少的，從而切實增進社會和諧穩(wěn)定。

第五，從政治層面上看：增強社會各界凝聚力，鞏固執(zhí)政基礎。社會力量既是一種經(jīng)濟力量，也是一種政治力量。民辦機構參與公共服務事業(yè)，將有助于推動社會的政治互動，有利于改進基本公共服務的政策與績效。對我國而言，民辦機構參與公共服務事業(yè)可以擴大中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎，增進社會各界的凝聚力量，從而有利于順利實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

第六，從文化層面上看：倡導公正平等價值理念，形成和諧社會文化氛圍。民辦機構參與公共服務事業(yè)，將有助于形成普遍、公平、公正參與的價值取向和社會觀念，從而在全社會營造和諧平等的文化氛圍。

現(xiàn)階段民辦機構參與公共服務供給的總體評估

參與規(guī)模在不斷擴大且以較快速度增長。隨著相關法律法規(guī)和政策措施的陸續(xù)出臺，社會力量參與公共服務事業(yè)的領域在逐步拓寬，程度在逐步加深，規(guī)模也在不斷擴大。具體表現(xiàn)在兩個方面：第一，社會力量舉辦的機構數(shù)量在不斷增加。2008年至2014年，各級各類民辦學校和教育機構的數(shù)量由10.09萬所增至15.52萬所。第二，社會辦機構提供的服務數(shù)量也在迅速增長。2008年至2014年，各級各類民辦學校和教育機構的在校生數(shù)量由2824.4萬人增至4301.91萬人。

民辦公共服務事業(yè)的結構性特征突出且正在優(yōu)化。一是行業(yè)之間結構。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、公共文化體育、人力資源服務等領域，社會力量的參與程度不一樣，體現(xiàn)在參與幅度和參與深度上。總體而言，養(yǎng)老服務、文化產(chǎn)業(yè)、人力資源服務等領域社會力量的參與比例高一些，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的參與比例低一些。

二是行業(yè)內(nèi)部結構。教育領域，早期以高校和職業(yè)教育為主，民辦高校和獨立學院是社會辦學的主要載體，近年來學前教育發(fā)展迅速，義務教育也開始逐步涉入，幼兒園基本上以民辦為主。醫(yī)療衛(wèi)生領域，以綜合性醫(yī)院、特色?？漆t(yī)院和個體診所為主，中醫(yī)醫(yī)院和護理院等較少。養(yǎng)老服務領域，提供一般性生活照料的養(yǎng)老服務機構較多，社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展比較滯后。公共文化體育領域，社會力量主要集中在文化產(chǎn)業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)，群眾性文化和體育活動的參與度較低。

三是區(qū)域結構。大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都出臺了相對完善的實施政策，尤其是東部發(fā)達地區(qū)，甚至部分縣級市也出臺了相應文件，而廣大中西部地區(qū)大多停留在省級層面和中心城市。民辦高校和職業(yè)教育機構在地域上比較集中，主要分布在北京、上海等大中型城市或省會城市。綜合水平較高的醫(yī)院集中在大中型城市，小城市則以?？漆t(yī)院和個人診所為主。

四是城鄉(xiāng)結構。由于發(fā)展基礎的差距，社會力量參與公共服務事業(yè)主要集中在城市，無論是參與規(guī)模，還是參與程度和參與深度，城市都遠遠超過農(nóng)村，這種格局短期內(nèi)將不會有大范圍的改變。

民辦機構的服務范圍不斷拓展。民辦公共服務事業(yè)的服務范圍呈拓展趨勢，具體體現(xiàn)在三個方面：一是民辦公共服務事業(yè)的服務對象群體范圍在逐步拓展，由公辦公共服務事業(yè)覆蓋范圍之外的群體向覆蓋范圍之內(nèi)的群體延伸，越來越多地提供之前由公辦機構提供的公共服務，如在教育領域由高等教育和職業(yè)教育向義務教育延伸，在養(yǎng)老領域由高端、健康老人向失能半失能老人延伸，在醫(yī)療服務領域由特色專科服務向綜合診治服務延伸。二是民辦公共服務事業(yè)的服務內(nèi)容范圍在逐步拓展，由非基本公共服務向基本公共服務延伸。三是民辦公共服務事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化道路在逐步拓展，部分民辦公共服務事業(yè)在嘗試集團化運作，形成品牌效應，在全國各地進行布點規(guī)劃，向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

社會力量的參與模式和實現(xiàn)形式日益豐富多樣。根據(jù)產(chǎn)權主體和運營主體的不同，目前社會力量參與公共服務事業(yè)主要有三種模式：一是公建民營；二是民辦公助；三是民建民營。當前三種模式均不同程度地存在。但在政策實踐中，三種模式又區(qū)分為很多具體的實現(xiàn)形式，圍繞政府和社會力量的合作機制，將場所設施建設和運營管理兩個主要環(huán)節(jié)進行分拆，同時將資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)穿插其中，形成了靈活多樣的參與形式，如BOT（建設—運營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓）、BBO（收購—建造—運營）、合同外包、政府采購等。

社會力量參與公共服務事業(yè)供給的主要問題及其成因

門檻進入“陷阱”：“鐵門”“玻璃門”和“彈簧門”同在。“鐵門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，政策文件通常將行業(yè)準入表述為鼓勵和引導社會力量“進入法律法規(guī)未明確禁止準入的行業(yè)和領域”。行業(yè)主管部門基本上仍按照自身工作邏輯對行業(yè)準入進行設限，不希望社會力量進入的領域就自行規(guī)定禁止準入，至于為何禁止準入，則多以國家秘密、開放風險大且影響社會穩(wěn)定、監(jiān)管機制不完善等為理由。如民辦高校領域，法律規(guī)定民辦高校享有招生自主權，然而在公辦高校與民辦高校的招生競爭中，一些地方的教育行政部門首先滿足本地區(qū)公辦高校在生源和質(zhì)量方面的需求，對民辦高校采取種種限制措施。

“玻璃門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，大多數(shù)公共服務事業(yè)領域在行業(yè)主管部門不太情愿的背景下予以開放，社會力量可以進入，但仍需面對各種嚴苛的審核和行政監(jiān)管，令社會力量知難而退。如民辦醫(yī)療衛(wèi)生領域，法律規(guī)定民辦醫(yī)療機構只要符合條件，即可申報醫(yī)療保險定點單位，但實際能夠申辦下來的民辦醫(yī)療機構并不多，而且申辦成功的民辦醫(yī)療機構通常要接受比公辦機構嚴格得多的年度審核。

“彈簧門”現(xiàn)象表現(xiàn)為，部分公共服務事業(yè)領域的行業(yè)準入和行政監(jiān)管存在較大彈性空間。行業(yè)主管部門為推動公共服務資源發(fā)展而有意降低準入標準，或?qū)Σ糠稚形匆?guī)范的潛在不達標行為給予寬容，以此鼓勵和引導諸多社會力量的進入。但是一旦出現(xiàn)風險因素，便立即加以嚴格審核并采取治理整頓措施，這使社會力量面臨前后不一致的準入標準和監(jiān)管規(guī)則，處境比較尷尬。如養(yǎng)老服務領域，近年來為應對人口老齡化挑戰(zhàn)，各地大力鼓勵和支持民辦養(yǎng)老服務機構的發(fā)展，在場地設施和設備配置基本達標的前提下，人員配置、技能培訓和服務標準往往被忽略，導致部分地方出現(xiàn)虐待老人、衛(wèi)生狀況不合格等問題，民政部門才及時加強監(jiān)管，勒令整改乃至清退出養(yǎng)老服務領域。

社會力量進入公共服務事業(yè)領域后面臨各種體制機制障礙。出于維護公益性和控制負外部性的考慮，對進入公共服務事業(yè)領域的社會力量給予嚴格規(guī)范和制度約束，這本身是無可厚非的。但是，規(guī)范和約束一旦過度，就構成對社會力量的障礙，成為民辦公共服務事業(yè)發(fā)展的羈絆。

一是登記類型約束僵化。社會力量進入公共服務事業(yè)后，如果登記為民辦非企業(yè)單位，將不得從事營利性活動，不得設立分支機構，不得連鎖運營，所投資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)為社會資產(chǎn)，同時其資產(chǎn)不得用于抵押、質(zhì)押和擔保；如果登記為工商企業(yè)，就難以享受各種優(yōu)惠政策。

二是發(fā)展融資比較困難。政策鼓勵金融機構為民辦公共服務事業(yè)在融資、擔保等方面提供更多支持，但在實踐中，由于民辦公共服務事業(yè)資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔保上存在制度性障礙，金融機構對民辦公共服務事業(yè)惜貸現(xiàn)象比較普遍。

三是人力資源體系比較脆弱。民辦公共服務事業(yè)不屬于事業(yè)單位，在人員編制、職稱評聘、社會保障等方面無法實行事業(yè)單位管理辦法，雖然政策規(guī)定民辦學校的教師、非公立醫(yī)療機構的醫(yī)護人員享受與公辦機構同類人員的同等待遇，但在實踐中難以有效落實。

民辦機構與公辦機構處于不對等地位。目前公共服務事業(yè)各領域仍以公辦、國有為主體，公辦主體、國有主體與行政部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時也享受著歷史形成的資源優(yōu)勢。資源優(yōu)勢部分是顯性的，部分是隱性的，這使得社會力量在公共資源使用上處于不對等地位。公辦機構得到大部分財政補貼，而民間資本得不到或得到較少補貼。在服務定價方面，公辦機構可以在財政投入的保障下進行低價競爭，這將大量社會力量排擠出公共服務事業(yè)領域。

社會力量自身綜合素質(zhì)不適應公共服務事業(yè)發(fā)展需要。公共服務事業(yè)對社會力量的綜合素質(zhì)要求很高，如對行業(yè)發(fā)展趨勢的判斷和把握，以及專業(yè)化管理能力等，單憑參與熱情無法支撐起民辦公共服務事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。處于民辦公共服務事業(yè)發(fā)展初期的民間資本和社會組織對公共服務事業(yè)的參與經(jīng)驗不足，參與能力不夠，難以完全承接政府轉(zhuǎn)移的社會公共服務，這也是行業(yè)主管部門對社會力量參與缺乏足夠信心的主要原因之一。例如，少數(shù)民辦高校內(nèi)部管理不規(guī)范，法人治理結構不健全，教師和學生的權益缺乏應有的保障，造成了不良的社會影響。

針對民辦公共服務事業(yè)發(fā)展來說，社會力量、政府部門、服務對象和公辦機構是其中最為直接的利益相關者。四者對民辦公共服務事業(yè)發(fā)展的態(tài)度和意見迥然不同。

公共服務體系供給側改革的原則

我們認為，未來促進我國社會力量參與公共服務事業(yè)發(fā)展的原則應該毫不猶豫地明確為普遍購買、多元供給；完善標準、與時俱進；信息公開、全面監(jiān)督。

競爭導向：普遍購買、多元供給。過去我們向國有事業(yè)單位的撥款機制，實際上是定向購買。但是，隨著民辦非企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、商會和基金會的大力發(fā)展，未來公共服務事業(yè)也好，基本公共服務也好，都要向社會普遍購買服務，甚至在同等條件下，可以向企業(yè)、社會組織等社會力量普遍購買。多元供給可以引入競爭，改善服務供給端的惰性。當然這是以國有事業(yè)單位戰(zhàn)略性調(diào)整（即縮小國有事業(yè)單位比例）、改革國有事業(yè)單位內(nèi)部治理結構為基本前提的。因此，普遍購買目標的實現(xiàn)必須以大力推進事業(yè)單位供給端的改革為先導，只有供給多元化，才有可能實現(xiàn)普遍購買、公平競爭的目標，進而改進公共服務事業(yè)服務或者基本公共服務的績效和質(zhì)量。

標準引領：完善標準、與時俱進。實現(xiàn)公共服務事業(yè)的普遍購買和多元供給，必須首先給出各類公共服務事業(yè)的相應標準?，F(xiàn)在我們各類公共服務事業(yè)的相應標準一方面相當缺乏，另一方面不甚科學，必須建立公共服務事業(yè)的服務標準體系，并在實踐中不斷完善，最終逐步實現(xiàn)公共服務事業(yè)的標準隨經(jīng)濟發(fā)展水平提高的合理聯(lián)動。

滿意至上：信息公開、全面監(jiān)督。公共服務事業(yè)各類信息充分公開，是實現(xiàn)公共服務事業(yè)服務全面社會監(jiān)督的重要前提。各級政府要主動公開各類公共服務事業(yè)財政支出的詳細清單，以及相對應國有事業(yè)單位和各類社會組織或者經(jīng)濟組織承擔各類公共服務事業(yè)的基本狀況和第三方評估報告。結合社區(qū)各公共服務事業(yè)服務的相關投訴，對當?shù)毓卜帐聵I(yè)服務進行總體性的宏觀評估以及360度的微觀評估，確保各類公共服務事業(yè)服務的落實和改進。

公共服務事業(yè)供給側改革的取向和實施路徑

改革的基本取向。第一，推進政社分開，加強政社合作，政府將社會事務的微觀管理切實移交給社會力量。推進政社分開，加強政社合作，根本上是要政府找準位、定好責，從公共服務事業(yè)的微觀活動中抽出來，將具體生產(chǎn)事務移交給社會力量。為增強戰(zhàn)略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔的社會事務，其他則對社會力量全面放開。具體而言，政府職能主要體現(xiàn)在五個方面：一是制定并出臺促進社會力量參與公共服務事業(yè)的相關法律法規(guī)，為民辦公共服務事業(yè)發(fā)展奠定堅實的法律基礎。二是對公共服務事業(yè)中的公共產(chǎn)品承擔供給責任，并且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展階段的變化，對社會公共服務項目和內(nèi)容進行動態(tài)調(diào)整。三是承擔生產(chǎn)責任，對具有供給責任的公共產(chǎn)品，不適合社會力量生產(chǎn)的，承擔直接生產(chǎn)責任；適合社會力量生產(chǎn)的，通過相應形式交給社會力量生產(chǎn)。四是負有扶持責任，對社會力量自發(fā)生產(chǎn)公共產(chǎn)品及其他具有公益性的社會服務和產(chǎn)品，給予一定的相應政策扶持。五是對社會力量參與公共服務事業(yè)的全部行為，依法進行行政監(jiān)管。

第二，區(qū)分營利性和非營利性，承認并解決好合理回報問題，分類實施扶持政策。促進社會力量參與公共服務事業(yè)，必須承認民間資本進入公共服務事業(yè)領域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會力量參與公共服務事業(yè)雖然屬于自愿行為，但應受到政策的支持和鼓勵，根據(jù)參與主體、參與性質(zhì)和盈利水平的不同分別給予相應的扶持。社會力量所受的支持力度與營利性程度呈反比，營利性程度越低，所獲支持力度就越大。

第三，公辦機構承擔托底功能，社會辦機構滿足多樣化需求，實現(xiàn)發(fā)展格局的動態(tài)調(diào)整。理想的關系模式應該是，公共服務事業(yè)領域以社會辦機構為主，公辦機構發(fā)揮保障性的托底功能，二者相互配合與協(xié)調(diào)。同時社會辦機構呈現(xiàn)多層次發(fā)展，滿足社會公眾的多樣化需求。

第四，推動公辦機構改革，推動社會組織發(fā)展，實現(xiàn)社會力量的培育和壯大。公辦機構從政府的附庸角色徹底擺脫出來，建立起完全獨立的法人，實行現(xiàn)代社會組織治理結構或現(xiàn)代企業(yè)治理結構，參與政府購買服務的競爭，接受政府的績效評估和行政監(jiān)管。行業(yè)主管部門不再直接插手公辦機構的具體事務，轉(zhuǎn)變?yōu)榇碚惺乖u估和監(jiān)管職能。除資產(chǎn)屬性存在不同外，公辦機構將與社會辦機構逐漸趨同。逐漸提高參與公共服務事業(yè)的社會力量中社會組織的比重，使社會組織和民間資本在民辦公共服務事業(yè)中合理分工、錯位發(fā)展，民間資本從一些領域逐步退出來，社會組織相應填補進去。其中關鍵是要推動社會組織的有序快速發(fā)展，形成有利于社會組織承擔社會事務的政策氛圍。

公共服務事業(yè)供給與生產(chǎn)機制設計。發(fā)展公共服務事業(yè)的主要目的就是，向全社會更好地提供多元化、多層次的公共服務。從這個角度來說，公共服務事業(yè)的供給與生產(chǎn)機制設計等同于公共服務的供給與生產(chǎn)機制設計。按照公共屬性的強弱，公共服務通?？梢詤^(qū)分為基本公共服務和非基本公共服務。按照“社會公眾基本需求”和“政府供給服務最小范圍”的標準，基本公共服務還可以進一步細分為保障型公共服務和發(fā)展型公共服務，前者限定于一定經(jīng)濟社會發(fā)展階段社會公眾應該享有公共服務的最小范圍邊界。

對于保障型公共服務，政府承擔全面供給責任，政府及公共部門是主要生產(chǎn)主體，社會組織和私人部門可以適當方式來參與生產(chǎn)，但必須以保障公益性的實現(xiàn)為前提。在社會組織發(fā)展較為成熟或私人部門參與意愿較強的前提下，保障型公共服務可以考慮適當由政府購買服務的形式來實現(xiàn)。

對于發(fā)展型公共服務，政府承擔主要供給責任，政府及公共部門發(fā)揮引導示范作用，社會組織是主要生產(chǎn)主體，私人部門在實現(xiàn)社會效益的前提下適當參與生產(chǎn)。發(fā)展型公共服務的生產(chǎn)，強調(diào)社會效益與經(jīng)濟效益相結合，建議更多考慮采取政府購買服務的形式來實現(xiàn)，同時加強公共資源投入的績效管理。

對于非基本公共服務，政府承擔一定供給責任，社會和市場是主要供給者，政府及公共部門基本上不參與生產(chǎn)行為，私人部門是主要生產(chǎn)主體，社會組織適度參與生產(chǎn)。非基本公共服務主要實行市場調(diào)節(jié)，既滿足社會成員的高層次服務需求，又能形成適度的社會服務市場，并推動社會領域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

改革的實施路徑。第一，以公共服務事業(yè)體制改革為先導。一是要正確區(qū)分公共服務事業(yè)領域的“基本”與“非基本”屬性。一方面，政府要加大公共財政投入，集中力量搞好基本公共服務，為全體公民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，著力推進基本公共服務均等化；另一方面，在非基本公共服務領域，大力推進市場化改革，鼓勵社會力量以多種方式進入公共服務事業(yè)領域，加快發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)。二是對于必須由政府提供的公共服務，也要創(chuàng)新服務提供方式，引入市場競爭機制，強化成本核算和績效管理，提高服務效率和服務質(zhì)量。三是深化事業(yè)單位改革。按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為主要從事公益服務、主要承擔行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動三個類別，同時改革事業(yè)單位人事管理、收入分配、社會保險等方面制度和完善相關財政政策。

第二，以規(guī)范和完善參與模式為依托。社會力量參與公共服務事業(yè)的趨勢將以公建民營和民辦公助為主，鼓勵發(fā)展民建民營模式中的非營利形式。公建民營模式下，社會力量通過部分購買、租賃、承包、受托運營等途徑參與公辦機構的運營管理，引入市場化機制和管理理念，提高資源利用效率。民辦公助模式下，社會力量出資舉辦公共服務事業(yè)，全面或部分承擔公共服務的提供責任，在開辦建設、日常運行等環(huán)節(jié)接受政府以政府購買、補貼、補助、稅費優(yōu)惠等形式給予的政策支持，這是社會力量參與公共服務事業(yè)的主流方向。

第三，以信息公開和360度監(jiān)督為保障。各級政府要積極推進公共服務事業(yè)領域的信息公開，將其作為政府信息公開的重點。通過制定《政府信息公開條例》實施細則，在法律層面解決公共服務事業(yè)相關信息“公開”與“保密”的界限，落實“公開是原則，不公開為例外”的要求。同時要加強360度監(jiān)督，即完善各級政府部門對相關公共服務事業(yè)單位的監(jiān)督，公共服務事業(yè)服務對象對公共服務事業(yè)服務提供者的監(jiān)督，公共服務事業(yè)服務提供者同行之間的互相監(jiān)督，司法部門的依法監(jiān)督，以及理事會、職工大會和監(jiān)事會的內(nèi)部監(jiān)督。

公共服務體系供給側改革的時間表

到2020年：社會力量積極參與公共服務事業(yè)發(fā)展；全面啟動國有事業(yè)單位改革；啟動修訂社會組織和政府購買基本公共服務相關法律法規(guī)；社會組織數(shù)量比2015年增加一倍；啟動社會力量內(nèi)部治理機構的建設；推進社會力量參與公共服務事業(yè)外部監(jiān)督；社會力量參與公共服務事業(yè)的服務量或價值量占到整個全社會公共服務事業(yè)的30%以上。最好的大學里面有個別民辦大學，最好的醫(yī)院里面有個別民辦醫(yī)院，最好的科研機構里面有個別民辦科研機構，最好的慈善組織里面有個別民辦慈善組織。

到2025年：社會力量普遍參與公共服務事業(yè)發(fā)展；基本完成國有事業(yè)單位改革；社會組織和政府購買基本公共服務相關法律法規(guī)相對完善；社會組織數(shù)量比2020年增加50%；社會力量內(nèi)部治理機構相對健全；推進社會力量參與公共服務事業(yè)內(nèi)部監(jiān)督；社會力量參與公共服務事業(yè)的服務量或價值量占到整個全社會公共服務事業(yè)的40%以上。最好的大學里面有一些民辦大學，最好的醫(yī)院里面有一些民辦醫(yī)院，最好的科研機構里面有一些民辦科研機構，最好的慈善組織里面有一些民辦慈善組織。

到2030年：社會力量全面參與公共服務事業(yè)發(fā)展；繼續(xù)深化國有事業(yè)單位改革；形成完備社會組織和政府購買基本公共服務相關法律法規(guī)體系；社會組織數(shù)量比2025年增加50%；社會力量內(nèi)部治理機構比較完善；完善社會力量參與公共服務事業(yè)內(nèi)外部監(jiān)督；社會力量參與公共服務事業(yè)的服務量或價值量占到整個全社會公共服務事業(yè)的50%以上。最好的大學里面有一批民辦大學，最好的醫(yī)院里面有一批民辦醫(yī)院，最好的科研機構里面有一批民辦科研機構，最好的慈善組織里面有一批民辦慈善組織。

公共服務體系供給側改革的政策建議

明確社會力量參與的領域和條件，建立健全進入退出機制。鼓勵民辦公共服務事業(yè)發(fā)展，首先是要破除“鐵門”“玻璃門”和“彈簧門”的障礙，使社會力量對參與公共服務事業(yè)這一新事物看得明白、進得來而且留得住。為充分體現(xiàn)“鼓勵和引導社會力量進入法律法規(guī)未明確禁止進入的社會事業(yè)領域”，建議對社會力量參與公共服務事業(yè)逐步探索實行負面清單管理。針對現(xiàn)行法律法規(guī)不完備的問題，建議各級政府、各部門要清理和修訂不利于社會力量參與公共服務事業(yè)的法規(guī)政策規(guī)定，盡快啟動《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂工作，完善《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等。

健全完善的進入退出機制是社會力量參與公共服務事業(yè)的“定心丸”。各級政府、各部門必須明確社會力量進入公共服務事業(yè)各領域的資質(zhì)條件，全面清理整合涉及社會力量進入公共服務事業(yè)的行政審批事項。建立健全社會力量的退出標準和程序，社會力量退出公共服務事業(yè)領域，如果從事營利性活動，允許自由退出；如果從事非營利性活動，并享受政府相關優(yōu)惠政策，在進行嚴格的清產(chǎn)核資后，允許撤走所投資產(chǎn)并取得合理回報。

加大對社會力量的資金支持力度，提升其資金籌措能力。針對公共服務事業(yè)領域投資外部性強、規(guī)模大、周期長和收益率低等特點，建議從公共財政和金融支持兩個角度來提升社會力量的資金籌措能力。公共財政方面，各級政府要充分發(fā)揮財政資金的保障性和引導性作用，逐步擴大財政資金扶持社會力量參與公共服務事業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模，根據(jù)社會公共服務發(fā)展需要創(chuàng)新財政支持方式，重點支持社會力量從事非營利性或微利活動，提高財政資金的使用效率。同時，通過政府購買、財政補貼、貸款貼息等形式，鼓勵和引導社會力量參與基本公共服務生產(chǎn)。金融支持方面，金融監(jiān)管部門要加快完善社會力量的投融資體制，加強金融機構與社會力量項目的直接對接，積極創(chuàng)新對社會力量參與公共服務事業(yè)的授信、審貸、還款模式。

創(chuàng)新政府向社會力量購買服務機制，推動民辦公共服務事業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。建立政府購買服務機制是引導民辦公共服務事業(yè)起步與快速發(fā)展的重要推動力。我國要鼓勵和引導社會力量以兼并、收購、參股、合作等多種形式參與公共服務事業(yè)，積極探索公共服務事業(yè)服務、管理合同外包、特許經(jīng)營等公私合作（PPP）方式，拓寬社會力量進入渠道。探索將一部分建設資金轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I服務資金，并完善購買服務資金的使用管理。通過市場機制能夠有效購買的社會公共服務，原則上政府不再安排對公辦機構的新增建設投入。對于社會力量參與生產(chǎn)的社會公共服務，政府優(yōu)先購買。

承認公共服務事業(yè)領域存在一定的產(chǎn)業(yè)屬性，是推動民辦公共服務事業(yè)發(fā)展的關鍵。我國要加快非國有營利性公共服務事業(yè)單位股份制改革，實現(xiàn)產(chǎn)權主體多元化。支持民辦公共服務事業(yè)做大做強，允許其通過連鎖經(jīng)營、特許加盟等形式壯大規(guī)模，重點培育發(fā)展一批實力雄厚、具有較強競爭力的大型社會服務企業(yè)和企業(yè)集團。

落實對社會力量的各項優(yōu)惠政策，提升行政服務水平。除公共財政和金融支持外，稅費、土地等方面的優(yōu)惠政策也是民辦公共服務事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。社會力量參與公共服務事業(yè)發(fā)展，按國家規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策，適當減免行政事業(yè)性收費。各地在新增用地規(guī)劃中預留一定比例的公共服務事業(yè)用地，社會力量享有與公辦機構、國有企業(yè)同等的供地待遇。非營利性公共服務事業(yè)用地可以劃撥方式提供土地使用權，但不得擅自改變土地用途。鼓勵社會力量將擁有使用權的土地和房屋投入公共服務事業(yè)，按照社會公共服務的內(nèi)容和性質(zhì)，分別給予不同的稅費優(yōu)惠和財政扶持。

服務型政府要求政府在促進民辦公共服務事業(yè)發(fā)展上化被動為主動，完善行政服務行為。各行業(yè)主管部門梳理社會力量進入公共服務事業(yè)的領域和項目，建立公共服務事業(yè)投資信息綜合服務平臺，及時向社會公開發(fā)布國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展建設規(guī)劃、市場準入標準、國內(nèi)外行業(yè)動態(tài)等信息。加強政府各部門的溝通協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立信息共建共享機制，形成扶持社會力量參與公共服務事業(yè)建設發(fā)展的合力。

推進公共服務事業(yè)管理體制改革，增強民辦公共服務事業(yè)的人力資源保障。改革公共服務事業(yè)管理體制尤其是公辦社會服務機構管理體制，關系到民辦公共服務事業(yè)發(fā)展的成敗。推進公共服務事業(yè)單位分類管理，強制推進政事分開和公辦社會服務機構的去行政化，建立現(xiàn)代社會法人制度。完善民辦公共服務事業(yè)財會制度，建立完善的成本核算制度。鼓勵社會力量向民辦公共服務事業(yè)進行捐贈，通過非營利性的社會團體和政府部門向福利性、非營利性民辦公共服務事業(yè)進行捐贈，允許在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前予以全額扣除。

社會力量參與公共服務事業(yè)發(fā)展，不論營利性還是非營利性，其工作人員在職稱評聘、科研立項、學術活動、評先評優(yōu)等方面享受與公辦機構、國有企業(yè)同類人員的同等待遇，促進公共服務事業(yè)領域人力資源的合理流動。將民辦公共服務事業(yè)的人才培養(yǎng)納入現(xiàn)代教育體系和技能提升培訓體系，選擇一批民辦公共服務事業(yè)單位作為人才培訓實習基地。符合條件的民辦公共服務事業(yè)單位的服務人員可以納入公益性崗位開發(fā)，給予相應的崗位補貼、社會保險補貼和培訓補貼。

（國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所常興華研究員、李璐副研究員、萬海遠副研究員、潘華博士等參加了本課題研究的討論）

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責 編／馬冰瑩

Supply Side Reform Research on the Public Service System

Yang Yiyong  Xing Wei

Abstract: In the development of the public service system, from the supply side point of view, the public institutions are the long board and the private institutions are the short board, which is not conducive to social equity from the market perspective or to the rapid development from the public services perspective. The policy orientation of the future supply side reform of the public service system in China will be to let the institutional reform of the public service system play a leading role, rely on standardization and improvement of the participation mode, use the information disclosure and 360-degree supervision as the protection, promote the public-private separation, strengthen cooperation between government and the non-public sector, and get the government to transfer the management rights at the micro level to the non-public sector; distinguish between for-profit and non-profit institutions, admit and solve the problem concerning a reasonable return on investment, and implement the supporting policies by type; get the public institutions to meet people's basic needs and the private organizations to meet people’s other diverse needs, and realize the dynamic adjustment of the development pattern; and promote the reform of public institutions and the development of the social organizations, so as to cultivate and expand social forces.

Keywords: public service, supply side reform, private institutions, social forces, private capital

楊宜勇，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所所長、研究員。研究方向為國家治理、宏觀經(jīng)濟、社會政策、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、勞動經(jīng)濟。主要著作有《公平與效率》《中國轉(zhuǎn)型時期的就業(yè)問題》《加速轉(zhuǎn)型期》等。邢偉，國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所副研究員。