把握好公共服務中一對關系

張 琦

目前世界主要市場經濟國家中，政府與市場關系的基本格局是在二戰(zhàn)后奠定的。二戰(zhàn)前，“自由放任主義”盛行于西方，各國政府的作用基本限定在亞當·斯密劃定的范圍內，即充當“守夜人”角色，僅負責國防、公共安全和某些公共工程。二戰(zhàn)結束后，西方各國政府與市場的邊界開始發(fā)生變化，集中表現(xiàn)為兩方面：一方面，以凱恩斯主義為指導，大力施行政府干預宏觀經濟的“需求管理政策”；另一方面，政府開始介入傳統(tǒng)上由市場負責的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務領域，走向不同程度的福利主義。政府與市場的邊界之所以發(fā)生變動，有經濟學理論發(fā)展與創(chuàng)新的原因，但更多是形勢所迫——走出“大蕭條”的泥淖和戰(zhàn)后歐洲重建，都需要政府掙脫“守夜人”的枷鎖，扮演更為積極的角色。

理論上，公共服務由政府負責或部分負責的理由主要有三。其一，國民身體素質和知識水平的高低，直接關系到一國人力資本的數量和質量，進而直接關系到經濟增長，如果追求經濟增長是政府的目標之一，那么政府當然應該對教育、醫(yī)療等公共服務負責。其二，教育、醫(yī)療等具有公共物品的性質，市場無法自發(fā)提供或提供不足，因此政府應積極提供以彌補市場的不足。其三，基礎教育、基本醫(yī)療、基本生存能力是人的基本權利，因貧窮而無法接受基礎教育或無法享受基本醫(yī)療救助是不公平的。

政府有責任提供公共服務，并不意味著不需要市場發(fā)揮作用。政府負責的應是最基本的公共服務。即便在政府負責的領域，也應盡量引入市場機制，通過“政府購買服務”方式，充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢。

在提供公共服務方面，西方國家曾有過教訓，主要表現(xiàn)為過度福利化和效率低下。政府通過福利化來進行二次分配，客觀上起到了改善收入分配、促進公平的效果。但過度福利化的后果是財政不堪重負，陷入惡性循環(huán)。此外，政府部門從事公共服務生產，往往效率低下，將公共服務的生產環(huán)節(jié)“外包”給私營部門有助于改善效率。20世紀80年代，英國等西方國家發(fā)起公共服務“再私有化”運動，希望以此來克服過度福利化和效率低下。這些改革措施取得了一定的成效，但并未徹底扭轉局面。

西方發(fā)達國家的經驗教訓表明，政府在提供公共服務方面需要注意以下幾點。首先，政府不壟斷公共服務，提供主體多元化。政府提供的一攬子公共服務不可能滿足人們的所有需求。由于公共服務的時空特性，政府提供的公共服務并不能均等地涵蓋所有區(qū)域細節(jié)。另一方面，彈性較大的人群將對公共服務有更高的需求，但政府提供的公共服務往往符合中等收入彈性人群的需求。

其次，區(qū)分公共服務的提供與生產。將公共服務提供和生產區(qū)分開來，是20世紀后半葉公共服務理論的重大發(fā)展，也是20世紀80年代西方國家對公用事業(yè)實行“再私有化”實踐的理論基礎。其思路是：公共服務所需費用仍主要由政府通過稅收等手段籌集，但政府將生產環(huán)節(jié)“外包”給私企或其他非政府組織，并通過各種手段對公共服務生產者進行監(jiān)督，以確保其產品和服務符合要求。

再次，政府通過提供公共服務進行再分配，但要避免反向再分配。若財政支出環(huán)節(jié)主要投向高端醫(yī)療、高檔公共設施等主要服務于富人的領域，則會造成支出環(huán)節(jié)的反向再分配。

（作者單位為中國社會科學院經濟研究所）