地方債務(wù)飛速增長與首提“地方財政赤字”

從1979年至2015年，在長達37年的時間里，中國財政只在1981、1985、2007三個年份略有盈余，其余年份赤字額逐年增加。在改革開放后的這一段時期內(nèi)，中央開始放棄“既無內(nèi)債，又無外債”的財政政策，發(fā)行內(nèi)債。

同時，“建設(shè)財政”思路的盛行導(dǎo)致政府支出急劇擴大，不僅產(chǎn)生了中央政府債務(wù)，地方政府債務(wù)也開始出現(xiàn)。由于公共設(shè)施建設(shè)耗資大、回報較小且回報期長，作為公共品提供者的地方政府不得不應(yīng)對財政支出日益增加的窘境。理論上，地方政府只能通過舉債和稅收的形式來維持支出。但由于稅收需要立法規(guī)定，對民眾的影響較大，所以發(fā)債是一種比較易于接受的彌補政府財政赤字的方式?？墒?995年實施的預(yù)算法，明確禁止地方政府發(fā)債，也不允許地方列赤字。所以，如何彌補財政赤字，考驗了地方政府的智慧。

盡管舊預(yù)算法并不允許地方舉債，但是地方政府債務(wù)還是通過各種形式繞道存在著。1993年4月，中國第一只城投債——浦東建設(shè)債券在上海誕生，期限2年，發(fā)行總額5億元，連續(xù)發(fā)行10年，極大地緩解了地方政府的財政壓力。此后，各地政府紛紛效仿成立城投公司，而地方政府債務(wù)也由此水漲船高。

2008年金融危機爆發(fā)后，我國推出“4萬億投資計劃”，但其中有一半以上的支出需要地方政府配套承擔，致使地方財政更加捉襟見肘。為了支持地方融資，中央默許了地方融資平臺的存在，并在2009年3月央行、銀監(jiān)會出臺的《關(guān)于進一歩加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中規(guī)定“支持符合條件的地方成立投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中票等融資工具”。通過國債渠道代發(fā)地方政府債券，致使地方政府債務(wù)快速增長。

作為對地方債務(wù)水平居高不下且逐年增長的回應(yīng)，“地方財政赤字”表述不僅首次出現(xiàn)在2015年“兩會”的政府工作報告中，也首次出現(xiàn)在當年的政府預(yù)算報告中。我國實施了20年不允許地方各級預(yù)算列赤字的規(guī)定退出歷史。