【摘要】能源和環(huán)境的雙重危機以及經(jīng)濟增長放緩的嚴峻形勢使節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迫在眉捷。限于產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展仍處于初級階段和產(chǎn)業(yè)本身存在部分市場失靈等原因，以財稅政策為代表的政府經(jīng)濟手段的支持尤其必要。文章回顧了20世紀70年代以來與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關的財稅政策，結(jié)合產(chǎn)業(yè)實際情況，探尋未來節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中財稅政策的作用方向，使其既有助于解決資源環(huán)境問題，又切實成為我國經(jīng)濟的新增長點。

【關鍵詞】財稅政策　節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)　回顧　展望

【中圖分類號】F812.0　　 　　　【文獻標識碼】A

我國的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有40多年的歷史，但真正快速發(fā)展卻是在近10年。進入21世紀，我國持續(xù)多年的低效率、高消耗的資源消費模式的負外部效應集中顯現(xiàn)，資源環(huán)境沖突日益加劇，“為節(jié)約能源資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)基礎和技術保障”的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)獲得重要的發(fā)展機遇。但是，由于產(chǎn)業(yè)本身具有的部分市場失靈的特征以及產(chǎn)業(yè)整體仍處于初級階段，以財稅政策為主要表現(xiàn)形式的政府的支持和引導尤其必要。

與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關的財稅政策回顧

本文梳理了國務院、發(fā)展改革委員會和財政部歷年頒布的與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關的法規(guī)、政策和文件，整理出其中包含的財稅政策，試圖從中找出財稅政策應用于我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的基本脈絡。

20世紀70年代。在第一次人類環(huán)境會議召開一年后，1973年8月，我國召開第一次環(huán)境保護會議，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國就此發(fā)端。1979年9月13日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。該法第六章第三十一條明確提出企業(yè)將三廢（廢氣、廢水、廢渣）作為主要原料生產(chǎn)產(chǎn)品，所得可享受減稅、免稅，企業(yè)可將盈利所得治理污染和改善環(huán)境。這是我國在法律上明確提出通過稅收等手段支持企業(yè)進行資源再利用。

20世紀80年代。以第一次環(huán)境保護會議中制定的《工業(yè)“三廢”排放試行標準》和《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》為依據(jù)，1982年7月1日起施行的《征收排污費暫行辦法》首次將對企事業(yè)單位征收的排污費作為環(huán)境保護補助資金，納入財政預算，按專項資金管理，該資金“可適當用于補助環(huán)境保護部門監(jiān)測儀器設備的購置”。從預算角度，對節(jié)能環(huán)保設備投入財政資金。

20世紀90年代。1992年開始實施的《國務院關于加強再生資源回收利用管理工作的通知》（國發(fā)（1991）73號），指出“國家對再生資源事業(yè)仍然實行優(yōu)惠政策”。優(yōu)惠政策主要是針對確實有納稅困難的再生資源回收、加工企業(yè)給予營業(yè)稅減免、三年內(nèi)所得稅適當減征，再生資源回收、加工企業(yè)用回收的廢舊物資生產(chǎn)產(chǎn)品但存在納稅困難的，適當減征產(chǎn)品稅和增值稅。

“十五”期間（2001年~2005年）。自2000年初開始，我國資源環(huán)境問題日益嚴重，為加強資源的有效綜合利用，國務院、發(fā)改委和財政部在多個文件中提出節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關領域的財稅扶持政策。

在財政支出方面：對重大節(jié)能技術開發(fā)、示范和改造項目加大投資力度，給予資金補助或貸款貼息支持，運用排污資金投入污染防治項目。政府節(jié)能管理、機構(gòu)節(jié)能改造等費用納入同級財政預算。

稅收優(yōu)惠政策涉及的產(chǎn)業(yè)領域有：資源綜合利用、再生資源回收利用、海水淡化、節(jié)能環(huán)保型小排量汽車等節(jié)能產(chǎn)品。涉及的稅種有：增值稅、所得稅、營業(yè)稅、消費稅。資源稅與環(huán)境稅方面：對以資源量為基礎的礦產(chǎn)資源研究新的補償費征收辦法，對資源稅改革進行初步嘗試。

對城市污水處理費和城市生活垃圾處理費，前者優(yōu)先提高征收標準，后者則全面開征，作為環(huán)境稅改革的突破口，間接推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，節(jié)能產(chǎn)品被納入政府采購目錄，政府采購作為財稅政策重要工具之一在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中開始發(fā)揮作用。

“十一五”期間（2006年~2010年）。自2006年，隨著國際社會節(jié)能減排的呼聲日益高漲以及國內(nèi)資源環(huán)境矛盾沖突的加劇，我國支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的財政與稅收政策明顯增多。財政支持形式更加多樣化，除政府采購外，財政補貼、經(jīng)濟補償和獎勵等多種形式在財政預算中得以體現(xiàn)。政府采購要優(yōu)先選擇可回收利用率高的汽車產(chǎn)品、優(yōu)先采購和強制采購節(jié)能產(chǎn)品；財政補貼通過“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程”，對高效節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能汽車、高效電機、高效照明等節(jié)能環(huán)保設備和產(chǎn)品給予大量補貼；財政獎勵資金則主要用于合同能源管理及節(jié)能服務業(yè)；在財政基本建設投資中，對節(jié)能減排重點工程、節(jié)能環(huán)保項目給予傾斜。

稅收政策更加豐富，優(yōu)惠范圍進一步擴大。稅收的支持政策表現(xiàn)為正向激勵（鼓勵性稅收）和反向約束（懲罰性稅費）。正向激勵主要體現(xiàn)在：企業(yè)所得稅的減免等，對節(jié)能環(huán)保項目和節(jié)能環(huán)保專用設備分別給予企業(yè)所得稅減免和投資抵免；對企業(yè)收入來自于綜合利用資源，生產(chǎn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的產(chǎn)品，減計收入；對于企業(yè)購置并使用符合《節(jié)能節(jié)水專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的高效節(jié)能設備，如高壓電動機、通風機、空氣壓縮機等，投資額享受抵免所得稅優(yōu)惠，對節(jié)能環(huán)保服務業(yè)的合同能源管理則依據(jù)不同情況實行所得稅優(yōu)惠。增值稅優(yōu)惠主要是對節(jié)能減排設備投資給予進項稅抵扣，對廢舊物資、資源綜合利用產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保服務業(yè)實行優(yōu)惠政策。營業(yè)稅則主要是對節(jié)能環(huán)保服務業(yè)的合同能源管理依情況不同實行優(yōu)惠。消費稅方面則是對低油耗節(jié)能環(huán)保型汽車、清潔能源汽車依據(jù)其排量不同，采取不同的消費稅稅率，并進一步擴大其稅率差。此外，對節(jié)能環(huán)保型車船、節(jié)能省地環(huán)保型建筑、既有建筑節(jié)能改造、民用建筑節(jié)能項目、先進節(jié)能環(huán)保技術設備進口等均采取一定的稅收優(yōu)惠政策。

反向約束則主要是借助環(huán)境稅和資源稅促使企業(yè)使用節(jié)能環(huán)保技術、設備與產(chǎn)品，約束企業(yè)過度消耗資源、污染環(huán)境。“十一五”期間，研究開征環(huán)境稅，對不同種類能源礦產(chǎn)資源改進計征方式，根據(jù)資源條件和市場變化情況，適當提高有關資源稅征收標準，提高資源稅稅率。

“十二五”期間（2011年~2015年）。“十一五”末期，《節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》被正式提出，“十二五”期間，財稅政策范圍擴大且進一步細化和深化。

財政政策方面，設立產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，建立穩(wěn)定的財政投入增長機制，中央財政設立節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，以補助、貼息、獎勵等方式支持重點工程，推行節(jié)能環(huán)保服務業(yè)的合同能源管理。強調(diào)政府加大綠色采購力度，提高采購比重，擴大對環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購范圍，完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購制度，完善促進節(jié)能環(huán)保服務的政府采購政策，尤其是發(fā)揮政府采購的導向作用，擴大對節(jié)能與新能源汽車的采購規(guī)模。

稅收政策方面，除企業(yè)所得稅、增值稅、進口關稅等稅種，對于節(jié)能環(huán)保新能源汽車在車輛購置稅、車船稅方面也會采取稅收優(yōu)惠政策。除回收利用資源、節(jié)能節(jié)水等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、設備及技術以外，合同能源管理、節(jié)能環(huán)保服務也享受稅收優(yōu)惠。消費稅作用范圍更廣，標準車用烯油企業(yè)也可享受消費稅優(yōu)惠，完善化石能源消費稅，將雙高產(chǎn)品納入消費稅征收范圍。環(huán)境稅改革的時間表已漸明晰，正在走立法程序，最低稅率不低于排污費標準；資源稅改革進一步推進，對原油、天然氣、煤炭等資源性產(chǎn)品由從量計征改為從價計征，并提高資源稅稅負。

我國支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策數(shù)量在“十一五”和“十二五”期間猛增，財稅政策借助各政策工具對產(chǎn)業(yè)內(nèi)的節(jié)能、環(huán)保、資源回收利用等領域先后發(fā)揮作用，尤其是政府采購近年作用更加明顯。“十二五”期間，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)保持15%~20%增速，由于產(chǎn)業(yè)鏈長，通過前向、后向等產(chǎn)業(yè)關聯(lián)效應帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)正逐漸成為我國經(jīng)濟增長放緩趨勢下的新增長點。

我國節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策展望

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，雖然近年獲得快速發(fā)展，但總體仍處于初級階段，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展不平衡，國內(nèi)市場仍不成熟，供求不穩(wěn)，國際市場的競爭力也相對較弱，財稅政策仍需在一定時期內(nèi)發(fā)揮其驅(qū)動作用。

從前述國務院、國家發(fā)展改革委和財政部歷年頒布的與產(chǎn)業(yè)有關的財稅政策可見，財稅政策的作用力度不斷加大、作用范圍愈加廣泛。如何使財稅政策在“十三五”，甚至是更長的時期內(nèi)充分發(fā)揮其驅(qū)動作用，是值得認真思考的問題，未來與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)有關的財稅政策可從以下幾個角度加以完善。

第一，財稅政策應具有戰(zhàn)略性。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國新的經(jīng)濟增長點，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于初級階段，產(chǎn)業(yè)本身具有部分市場失靈的特性，尤其是節(jié)能環(huán)保技術、節(jié)能環(huán)保服務等領域的外部性和公共性特征明顯，政府利用經(jīng)濟手段從戰(zhàn)略高度對產(chǎn)業(yè)進行引導和扶持尤其必要。這就需要對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)不同發(fā)展水平的細分領域進行財稅政策設計。

從前述可見，我國與產(chǎn)業(yè)有關的財稅政策在“十二五”期間密集出臺，數(shù)量眾多，許多政策不細致，短期性明顯，導致政策效果不佳，造成財政資金的浪費和財政收入的流失。

第二，財稅政策應把握好彈性。如果將政策彈性理解為產(chǎn)業(yè)發(fā)展對政策變化的敏感度。政策彈性大的領域，財稅政策應更多發(fā)揮作用，政策彈性小的領域，財稅政策應適時退出，使市場機制發(fā)揮作用。

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)既存在市場機制可充分發(fā)揮作用的領域（如節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保設備等），也存在市場部分失靈的領域（如節(jié)能技術、節(jié)能服務等）。由于產(chǎn)業(yè)跨多領域、滲透性強，細分產(chǎn)業(yè)眾多，前述兩大類領域均存在發(fā)展水平參差不齊的狀況。