原因三：農村貧困人口分布日益分散，農村居民收入差異擴大
近年來，在我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐步被打破，人口流動頻繁的大形勢下，農村貧困人口的分布也呈現(xiàn)出分散趨勢，并且由于居民內部收入差距不斷拉大，以前大量存在的貧困縣、貧困村，如今已經(jīng)很少見，取而代之的是農村貧困人口零星地分布在邊遠地區(qū)。如表5所示，2012年全國農村貧困發(fā)生率倒數(shù)前6名的省份的貧困發(fā)生率較2008年均有明顯的上升。
由表5可以看出，全國農村貧困發(fā)生率的方差呈逐年上升趨勢，即我國農村貧困人口分布的離散情況越來越嚴重，這使得不論是財政的扶貧資金，還是國家出臺的扶貧項目，由于規(guī)模效益遞減而使得其效果不再像以前那樣明顯。這就給扶貧工作帶來了不利的影響。近年來，農村低保人口數(shù)量穩(wěn)中有升也從側面反映出該問題。以前通過劃定“貧困縣”來大面積根除貧困的策略已不適應新形勢下農村貧困問題的解決，如何準確鎖定“貧困村”以及確定一家一戶的貧困幫扶對象是我們亟待解決的問題。
早期中國農村減貧實踐強調經(jīng)濟增長的作用，認為經(jīng)濟增長的“涓滴式效應”會自動改善農村貧困人口生活狀況。一些實證研究得出結論認為，中國1990-1999年絕大多數(shù)年份的經(jīng)濟增長具有較強的親貧困效應，經(jīng)濟增長是中國農村減貧的關鍵因素。①然而，近年來隨著對中國農村貧困研究的深入，學者們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟增長的同時，中國農村貧困問題并沒有得到緩解，以收入差距不斷擴大為主的影響因素嚴重阻礙了經(jīng)濟增長的“涓滴”通道，嚴重的收入不平等問題甚至會使經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出惡貧困特性。在這個背景下，學者們開始將經(jīng)濟增長、收入不平等以及農村減貧結合起來研究。阿瑪?shù)賮喩赋?，改革開放前中國經(jīng)濟增長在消除貧困方面的效果要比現(xiàn)在更為明顯。20世紀80年代伴隨著經(jīng)濟增長重心轉移而來的城鄉(xiāng)收入差距擴大使得經(jīng)濟增長對貧困（特別是農村貧困）產(chǎn)生了負面效應。此外，一些實證研究發(fā)現(xiàn)不平等已經(jīng)成為經(jīng)濟增長和減貧工作共同的關注點，不平等程度較大的省份在未來的減貧工作中將面臨雙重困難，即這些省份的增長率將較低，并且增長對減貧的影響會更小。
也有研究者認為，自20世紀八十年代末開始，中國農村收入增長的減貧效應日益被不平等效應所阻礙。雖然21世紀初農村不平等狀況有所改善，但這種狀況已經(jīng)使得農村減貧變得越來越困難。研究表明，2009-2012年，農村貧困群體內部基尼系數(shù)的擴大是農村貧困發(fā)生率上升的另一因素，2009-2012年，農村最低10%收入組的收入份額從2.16%下降到2.02%，同期最低5%收入組的收入份額從0.81%下降到0.76%。可見，雖然經(jīng)濟增長使農村低收入或貧困群體的平均收入水平提高了，但是由于收入分配差異導致低收入或貧困群體的收入份額下降了。該結果表明經(jīng)濟增長雖然具有緩解貧困的“涓滴效應”，但也有可能通過庫茲涅茲過程影響收入差距，進而對根除貧困造成不利影響。
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通過分析，筆者歸納了我國農村貧困發(fā)生率居高不下的三點主要原因，但這些因素需要區(qū)別對待。有些方面需要加以改進，如預防農村老齡化的沖擊、加大對邊遠地區(qū)的財政支持力度、改善農村居民的收入差距等；但有些方面還需要繼續(xù)堅持，即使會對貧困發(fā)生率這個指標的降低產(chǎn)生不利影響，如低保標準的提高、鼓勵農村剩余勞動力的轉移等。我們認為今后農村低保應高度關注以下五方面的工作。
加快推進新型城鎮(zhèn)化建設
在城鎮(zhèn)化的大背景下，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度逐步被打破，農村青壯年大量流入城市，這雖然有利于城鎮(zhèn)化步伐的加快，但由于農村低保人口并沒有隨著農村總人口的減少而顯著減少，給農村貧困發(fā)生率的降低帶來了不利的影響。城鎮(zhèn)化是縮小我國城鄉(xiāng)差距的必由之路，黨的十八屆三中全會《決定》中也明確提出要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”、“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”、“促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進”等。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不同于以往的土地城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化，它會大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和農村經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，使農民真正成為市民而非農民工。這將從根本上減少農村貧困人口，進而降低貧困發(fā)生率。
不斷提高農村低保標準
低保標準的不斷提高雖然會使更多的農村人口處于低保線之下，進而不利于農村貧困發(fā)生率的降低，但不能因此而減慢低保標準的增長速度。從總體上看，我國農村的低保標準還比較低，保障范圍還比較小?，F(xiàn)行的低保標準還僅僅是生存保障標準而非發(fā)展保障標準，這一標準的制定一般只是由縣級（或以上）地方政府按照維持當?shù)剞r民基本生活所必須的吃飯、穿衣、用水、用電等費用所確定，這僅僅能維持生存，并不包含教育、專業(yè)技能培訓、醫(yī)療救助等改善人力資本、提高自身發(fā)展能力所必須的“發(fā)展保障”。
當前我國財政支出的重點正逐步從經(jīng)濟建設轉向社會民生，這也要求不斷提高我國的低保標準，充分體現(xiàn)以民為本的執(zhí)政理念。另外，我國各省的農村低保標準差距懸殊，東部地區(qū)遠高于中、西部地區(qū)。因此，中、西部地區(qū)農村低保標準還有很大的提升空間。同時，我們還應注意到現(xiàn)階段低保制度對居民收入差距的調節(jié)作用超過個人所得稅的效果。因此，加大對農村地區(qū)的低保投入也將有利于改善我國農村內部以及城鄉(xiāng)之間的收入差距。
加大中央財政對西部邊遠山區(qū)的轉移支付力度和精準度
近年來，農村貧困人口分布越來越分散于邊遠地區(qū)，這些地方自然環(huán)境惡劣、交通閉塞、貧困人口多。由于我國現(xiàn)行低保資金籌資方案采取以地方為主、中央給予專項補貼的辦法，西部邊遠山區(qū)的地方政府財政收入甚微，基本上屬于“吃飯財政”，農村低保資金的足額到位難以保證。因此，要降低我國農村貧困發(fā)生率必須重視西部邊遠山區(qū)的低保資金籌集問題，加大中央財政對這些地區(qū)的轉移支付力度，適當減少地方的財政負擔。
同時，由于農村貧困人口分布越來越分散，過去“大兵團”式的根除農村貧困戰(zhàn)略應讓位于“點對點”的精準幫扶模式，低保標準的制定以及捆綁在低保制度上的附加福利（如教育、醫(yī)療等福利措施）應充分考慮到不同地區(qū)的生活方式、物價水平和生活成本，各地在制定各自的低保標準時要符合當?shù)刎毨后w的實際情況。可以預見的是提高扶貧精準度的背后是更細致、更人性化的服務，這將對基層的管理水平和工作投入提出更高的要求。
完善農村醫(yī)療衛(wèi)生體系
隨著我國農村老年人口數(shù)量不斷上升，在我國未富先老的情況下，農村人口老齡化水平更是高于全國平均水平。然而，我國農村社會保障制度并不健全，針對老年人的醫(yī)療衛(wèi)生保健服務發(fā)展嚴重滯后，現(xiàn)有的農村醫(yī)療模式難以滿足老年人越來越多的醫(yī)療衛(wèi)生服務需求。在這種情況下，中央和地方財政應加大對農村醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度、健全農村基層衛(wèi)生服務網(wǎng)絡體系、擴大新型農村合作醫(yī)療的覆蓋范圍。通過對農村醫(yī)療衛(wèi)生體系的完善，農村老年人“看病難、看病貴”的問題將得到極大緩解，進而對農村減貧工作產(chǎn)生良好的促進作用。
強化管理機構隊伍建設，充實基層工作力量
我國農村低保管理機構雖然有了很大的發(fā)展，但仍不能滿足精準扶貧的需求。一方面，基層管理隊伍力量薄弱，專業(yè)工作能力難以勝任點對點的精準幫扶模式。由于我國農村低保人員數(shù)量眾多、涉及面廣，因此工作量非常大。其中包括：低保標準的制定、家庭收入的核算、受保對象的甄選、低保金的發(fā)放以及后續(xù)的動態(tài)管理等等。而當前基層工作人員嚴重不足，缺額度達50%以上，且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居無專門工作機構和人員編制、薪酬較少，工作人員缺乏激勵，效率低下。另一方面，工作經(jīng)費不足、設施條件簡陋。低保工作的順利開展需要大量的入戶調查，這不僅需要專職人員，更需要經(jīng)費的支持，而在貧困地區(qū)，地方財政十分吃緊，低保資金尚有缺額更別說工作經(jīng)費。因此，各地方政府應充分重視農村低保工作：配備足夠的基層工作人員、落實工作經(jīng)費、完善必要的工作設施，努力提高管理和專業(yè)服務水平，盡量清除“關系保”、“人情保”，進一步落實“應保盡保”和“應退盡退”，使每一個農村貧困人員都能得到政府和社會的關懷。
（本文作者：陳建東 陳紅娜 馬驍，分別系西南財經(jīng)大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授、西南財經(jīng)大學財稅學院研究生、西南財經(jīng)大學中國居民收入分配與反貧困研究中心教授；本文系國家社科基金重點項目“城鎮(zhèn)化對城鄉(xiāng)居民收入差距的影響機理與政策選擇研究”、國家自然科學基金面上項目“收入分布函數(shù)的研究及在中國的應用”、西南財經(jīng)大學重大基礎理論研究項目、四川省創(chuàng)新團隊項目以及中央高校基本科研業(yè)務創(chuàng)新團隊項目成果，項目編號：15AJY005、71473203、JBK141102、13TD0049、15CX120502和JBK140505）