推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要解決的關(guān)鍵問題

城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)需要不斷探索和完善的過程。這個(gè)過程也是一個(gè)提出問題、界定問題、分析問題和解決問題的過程。中國(guó)多種城市形態(tài)、多樣鄉(xiāng)村、多個(gè)民族、多元文化并存，各地城鄉(xiāng)建設(shè)情況各異，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段不一，政府實(shí)力能力差異懸殊，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作復(fù)雜，必須統(tǒng)籌考慮，解決一系列關(guān)鍵問題。按照未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，結(jié)合近年來各地推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作進(jìn)展實(shí)際，有四個(gè)問題必須重視。

標(biāo)準(zhǔn)問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，具有很強(qiáng)的工具性，首先要明確目標(biāo)、建立標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)求同存異的過程，具有引領(lǐng)發(fā)展的重要作用，也是工作考核的基本依據(jù)。自中國(guó)政府提出推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作的目標(biāo)任務(wù)以來，迄今為止，已經(jīng)明確的標(biāo)準(zhǔn)主要是“六個(gè)一體化”（推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場(chǎng)建設(shè)和社會(huì)管理一體化）。在實(shí)踐中，主要是推動(dòng)農(nóng)民工市民化、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化。這些標(biāo)準(zhǔn)是重要的，但還很不夠。一是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有缺陷，對(duì)人的因素考慮不足。城鄉(xiāng)一體化是為人服務(wù)的，但在目前的標(biāo)準(zhǔn)中，只見物不見人或者難見人，難以在各項(xiàng)工作內(nèi)容上進(jìn)行取舍。二是標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不具體，在實(shí)踐中落實(shí)考核難。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的首要工作是搞好規(guī)劃，讓未來城鄉(xiāng)發(fā)展的具體邊界和框架科學(xué)合理和清晰可見，以此讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，讓政府更好地發(fā)揮作用，但目前這一工作尚未受到足夠重視，很多規(guī)劃基礎(chǔ)不扎實(shí)，頂層設(shè)計(jì)不合理，基本內(nèi)容不完善，特別是多數(shù)還不公開、不透明乃至限制發(fā)展的多而促進(jìn)發(fā)展的不足。三是標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏銜接配套，在實(shí)施中有內(nèi)部沖突。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化涉及面廣，各項(xiàng)工作內(nèi)容很多，多數(shù)地區(qū)在發(fā)展優(yōu)先順序安排和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上缺乏明確界定。

理論問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，影響和制約因素很多，政府有重要職責(zé)，但也不全是政府的事。城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)一樣化，不等于新型城鎮(zhèn)化，不等于新農(nóng)村建設(shè)。新中國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家，目前的政府是有限政府，政府在城鄉(xiāng)發(fā)展上只能干有限的事并將這些事干好。在中國(guó)目前的發(fā)展階段，結(jié)合未來的發(fā)展目標(biāo)，政府究竟應(yīng)該干什么事、怎么干好，對(duì)這些事如何進(jìn)行選擇、排序、連接、組織、管理、監(jiān)督和保障，如何建立良好的機(jī)制，需要完善和創(chuàng)新理論來指導(dǎo)政策實(shí)踐和具體工作開展。但目前社會(huì)上對(duì)此研究重視還不夠，特別是對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作在行動(dòng)研究上不深不透，忽視了國(guó)家應(yīng)在有限政府框架內(nèi)解決這一最重要問題。在實(shí)踐中，各有關(guān)部門單位各種思想認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)主張很多、分歧很大，基本上都按對(duì)本地區(qū)、本部門、本單位和本人工作最有利的內(nèi)容來思考和設(shè)計(jì)制定整個(gè)公共政策，組織安排政府各項(xiàng)工作，勢(shì)必阻礙整個(gè)推進(jìn)工作取得突破性進(jìn)展。主要表現(xiàn)在：在發(fā)展目標(biāo)定位上缺乏為人服務(wù)意識(shí)，在政府定位上求全責(zé)備；在實(shí)現(xiàn)途徑設(shè)計(jì)上缺乏整體框架，在政策設(shè)計(jì)上很不完善；在工作布局安排上缺乏合理路線圖，在工作安排上抓不住重點(diǎn)。

方法問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是隱含有假設(shè)條件的，采用科學(xué)的方法至關(guān)重要。這項(xiàng)工作既涉及生產(chǎn)力的發(fā)展，也涉及生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，既涉及思想觀念和政策措施的轉(zhuǎn)變，也涉及城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，既涉及生產(chǎn)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及利益沖突和社會(huì)矛盾的調(diào)適。在政策設(shè)計(jì)上，要從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略、宏觀、前瞻的角度來分析問題和解決問題，將政策的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和保障統(tǒng)籌起來考慮，將現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人作為政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，全面考慮政策制定的各種影響因素并將這些因素作為條件盡可能顯示在政策內(nèi)容中，將政策作為一種限額交易合約，對(duì)政策運(yùn)行所要解決的關(guān)鍵問題提出比較科學(xué)合理的解決方案，建立激勵(lì)約束機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，保證在解決問題的同時(shí)不產(chǎn)生新問題。其核心思想是政府作為在邊際上，要在政策中合理引入條件，明確列出各種條件，將政策具體化和邊界化，實(shí)行合約治理，使政策執(zhí)行富有效率，同時(shí)制度保障可靠有力。但在實(shí)踐中，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作主要以文件為主，在引入條件和分類管理的政策規(guī)定上很不完善。

保障問題。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是一個(gè)長(zhǎng)期、艱苦的過程，需要配置資源、加強(qiáng)保障，建立長(zhǎng)效機(jī)制。迄今為止，中國(guó)政府在調(diào)整國(guó)民收入分配關(guān)系、加快發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得一定進(jìn)展，但在加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新方面進(jìn)展緩慢，在重要稀缺資源配置上保障不力。一是技術(shù)創(chuàng)新慢，發(fā)展資源稀缺。按照現(xiàn)有的技術(shù)水平、發(fā)展模式和政策要求，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)需要國(guó)家大力支持，農(nóng)民工市民化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也需要國(guó)家大力支持，都需要解決錢的問題、人的問題和地的問題等，這些發(fā)展資源都是稀缺的，國(guó)家在配置上兩面為難。二是制度創(chuàng)新慢，稀缺資源配置效率不高。在發(fā)展資源稀缺的背景下，提高資源配置效率，就要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用以及讓政府更好地發(fā)揮作用，目前中國(guó)這兩個(gè)作用都還發(fā)揮不夠。特別是國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)資產(chǎn)及其相關(guān)土地和資源的產(chǎn)權(quán)的合理界定和保護(hù)不足，城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)滯后，農(nóng)民難以搬遷進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)市民化，城市人難以下鄉(xiāng)投資買房和享受生活，稀缺資源難以通過市場(chǎng)交易優(yōu)化配置。同時(shí)，國(guó)家目前還缺乏房地產(chǎn)稅、繼承稅、贈(zèng)與稅等基本制度，政策性投資管理平臺(tái)建設(shè)不足，有效率的公共服務(wù)組織缺乏，對(duì)不同資產(chǎn)所有者和不同收入水平人員家庭依法依規(guī)進(jìn)行合理利益調(diào)節(jié)方面存在不足等，也造成部分稀缺資源占用浪費(fèi)或重新配置困難。