中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授　王明杰

【摘要】行政問責(zé)的完善與實施，能夠有效地規(guī)范行政人員行為、明確行政人員責(zé)任、維護(hù)公共利益。但與此同時，行政問責(zé)對行政人員行為的強(qiáng)制性懲戒也在一定程度上降低了行政人員的工作積極性，以“不作為”來規(guī)避其行為可能帶來的風(fēng)險。由此，行政免責(zé)能夠為行政人員提供行為風(fēng)險空間、促進(jìn)行政人員積極作為的作用不容忽視。文章對主要發(fā)達(dá)國家的行政免責(zé)進(jìn)行梳理與探究，比較分析主要發(fā)達(dá)國家行政免責(zé)的異同，并結(jié)合我國國情，為我國行政免責(zé)的制度建設(shè)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】行政免責(zé)　行政免責(zé)制度　行政責(zé)任免責(zé)原則　容錯機(jī)制

【中圖分類號】D5                        【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

引言

2016年是我國“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是全面建成小康社會的決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型，需要大批改革中的實干家以與時俱進(jìn)、大膽創(chuàng)新、勇于突破的精神，積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，如何鼓勵、激發(fā)行政人員在改革中積極作為，成為我國亟需解決的問題。因此，我國將“容錯機(jī)制”建立提上議程。自2006年以來，我國深圳、重慶、上海等多個城市在其地方性規(guī)章制度中明確了改革創(chuàng)新中的容錯性規(guī)定。2016年，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要“健全激勵機(jī)制和容錯糾錯機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。“容錯機(jī)制”的提出與建立，為真正的改革創(chuàng)新者提供了政策上的支持。

“人非圣賢，孰能無過”，這既是一大批行政人員不敢作為的理由，也是容錯機(jī)制所涉及的行政免責(zé)必須建立的原因。行政免責(zé)即行政責(zé)任的免除、不予承擔(dān)，行政免責(zé)所指的行政責(zé)任，是廣義上的行政責(zé)任概念，是行政機(jī)關(guān)及其公職人員對國家所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)，即國家法律所規(guī)定的應(yīng)由行政機(jī)關(guān)及其公職人員所履行的社會責(zé)任，包含政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政法律責(zé)任以及道義責(zé)任等多個層面的含義。行政免責(zé)是行政問責(zé)中的特殊情況，一般來說，是有關(guān)行政責(zé)任不予承擔(dān)的特殊規(guī)定。但是容錯不等于無限度寬容，免責(zé)不等于可以胡亂作為，建立積極有效的容錯機(jī)制，明確行政免責(zé)的內(nèi)容與運行機(jī)制，是我國當(dāng)前所面臨的重要任務(wù)。當(dāng)然，這項任務(wù)的完成需要我國根據(jù)自身國情積極探索，也需要學(xué)習(xí)借鑒他國已有的經(jīng)驗。因此，本文通過對主要發(fā)達(dá)國家的行政免責(zé)進(jìn)行比較研究，為我國行政免責(zé)制度的建設(shè)提供參考與借鑒?！?/p>

主要發(fā)達(dá)國家的行政免責(zé)

從一般的實踐意義上來說，行政免責(zé)是行政問責(zé)中不予承擔(dān)行政責(zé)任的特殊情形。這些特殊情形的法律化依賴于這個國家所奉行的行政責(zé)任歸責(zé)原則，而各國行政法中的行政責(zé)任的承擔(dān)方式—行政賠償中的免責(zé)是各國行政免責(zé)的主要法律表現(xiàn)形式。本文通過探討美、英、法三國的行政問責(zé)制度及行政法中的行政責(zé)任內(nèi)容，從制度與法律層面，將宏觀與微觀相結(jié)合，以對美、英、法三國的行政免責(zé)進(jìn)行較為全面的認(rèn)識。

美國的行政免責(zé)。其一，美國的行政問責(zé)制度。美國的行政問責(zé)制度依照問責(zé)主體主要包括：議會問責(zé)、司法問責(zé)、政府內(nèi)部問責(zé)與選民問責(zé)。美國是“三權(quán)分立”國家，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)由議會、政府、法院分別掌管，三權(quán)分立，相互制衡。由于三權(quán)在美國憲法上的地位相當(dāng)，來自于議會、司法及政府內(nèi)部的問責(zé)約束力也基本相同。

美國的議會問責(zé)主要包括彈劾與調(diào)查兩種方式。美國憲法對彈劾作出了一些原則性規(guī)定，彈劾權(quán)歸眾議院，眾議院有權(quán)決定是否彈劾。美國的彈劾受政治因素影響，彈劾事由除叛國、賄賂及其他重罪、輕罪這些刑事犯罪外，也包括職務(wù)犯罪，個人品質(zhì)問題亦可被彈劾。美國國會擁有對政府的調(diào)查權(quán)與監(jiān)督聽證權(quán)，涉及事項包括官員個人道德及政治道德等方面。美國的司法問責(zé)主要是違憲審查，通過受理糾紛等具體案例，審查聯(lián)邦政府其他法律及各州憲法及法律的合憲性。此外，也包括對政府行政行為的合法性審查以及對政府侵權(quán)行為的追責(zé)。美國政府建立專門的政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督政府人員的行為是否違法違紀(jì)。選民問責(zé)是美國擴(kuò)大公民政治參與、保障有效行政監(jiān)督的重要行政問責(zé)方式。美國選民問責(zé)的主要形式是罷免，由選民自發(fā)實行，涉及政府人員行為的合法性、道德性等諸多方面，通過提出罷免申請、征集支持者簽名及罷免選舉的方式罷免特定官員。

其二，美國行政法中的行政責(zé)任歸責(zé)原則。主觀過錯原則。美國是實行普通法的國家，由于普通法的傳統(tǒng)，美國對行政責(zé)任的歸責(zé)實行主觀過錯原則，即只有主觀上的過錯與客觀上的違法行為同時具備才符合追究行政責(zé)任的條件。這個原則使得美國的行政責(zé)任承擔(dān)范圍相對于其他國家來說更為狹窄，那些主觀上已相當(dāng)注意但客觀違法的行為并不在行政責(zé)任追究的范圍之中。

危險責(zé)任原則。美國在其法律中也將危險責(zé)任稱為異常危險活動責(zé)任，當(dāng)某人從事異常危險的活動時，即使已盡最大注意防止損害的發(fā)生，但是仍然應(yīng)對其行為所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。

其三，美國行政法中行政賠償免責(zé)。美國行政法中的行政賠償也稱為侵權(quán)賠償，美國的侵權(quán)賠償包括聯(lián)邦政府的侵權(quán)賠償及政府職員的侵權(quán)賠償。

聯(lián)邦政府侵權(quán)賠償中的免責(zé)?！堵?lián)邦侵權(quán)賠償法》是規(guī)定美國聯(lián)邦政府侵權(quán)賠償?shù)闹行姆?。美國?lián)邦侵權(quán)法所規(guī)定的聯(lián)邦政府賠償?shù)男再|(zhì)與行政補(bǔ)償十分相近，但其適用范圍有限。在美國的聯(lián)邦侵權(quán)法中規(guī)定，國家只賠償當(dāng)事人由于政府人員過錯而直接產(chǎn)生的損害，當(dāng)事人獲得在沒有政府人員行為之前所處的經(jīng)濟(jì)水平。國家不承擔(dān)名義上的損害賠償，也不實行處罰性的損害賠償。美國基于補(bǔ)償性質(zhì)的國家賠償是為了對當(dāng)事人受到的損失進(jìn)行補(bǔ)救，并非對政府人員行政行為的矯正，處罰性賠償須有法律的明文規(guī)定。美國的聯(lián)邦侵權(quán)法致力于使國家負(fù)擔(dān)與私人同樣的侵權(quán)賠償責(zé)任，但也在一定程度上保留了主權(quán)豁免原則，規(guī)定了不適用本法的14種例外情況，政府不予承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的情況。這14種例外情況，可以分為三大類型：一是政府行使自由裁量權(quán)的例外；二是職員故意侵權(quán)行為的例外；三是聯(lián)邦侵權(quán)賠償法指出的特定領(lǐng)域中，其他法律已經(jīng)規(guī)定補(bǔ)救手段，不適用聯(lián)邦侵權(quán)賠償法的例外。①其次，美國政府對政府職員在職務(wù)范圍內(nèi)的故意侵權(quán)行為，不負(fù)賠償責(zé)任。

政府職員侵權(quán)賠償中的免責(zé)。在美國的聯(lián)邦侵權(quán)賠償法中，對政府職員的范圍作出界定，認(rèn)為政府職員包括下列人員：任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的官員或職員；美國軍隊的成員；代表聯(lián)邦機(jī)構(gòu)活動的人，不論其對美國的服務(wù)是臨時的或長久的，有報酬的或無報酬的。從1988年以后，國家代替職員負(fù)擔(dān)執(zhí)行職務(wù)時的侵權(quán)賠償責(zé)任，國家不負(fù)擔(dān)政府職員不執(zhí)行職務(wù)時以私人資格引起的侵權(quán)賠償責(zé)任。②根據(jù)特免原則，在一定條件下受害人不得追訴政府職員的侵權(quán)賠償責(zé)任。美國政府職員的特免包括官員特免、立法人員特免以及司法人員的特免。官員特免分為絕對特免和限制特免，只針對官員的具有自由裁量權(quán)的行為享有特免保護(hù)。享有絕對特免的官員須證明其具有某種地位，且行為在該地位的范圍之內(nèi)。享有限制特免的官員證明他具有某種地位，而其行為在該地位的范圍以內(nèi)，特免即已存在。享有有限制特免的人，除必須證明上述兩項因素以外，還必須證明他沒有某種特定的意圖（惡意），或者不知道可能會產(chǎn)生損害。③立法人員特免包括議員的絕對特免、限制特免、不受拘捕的特免，議員外的立法人員的特免以及委任立法的行政人員特免，其中立法人員的個人行為與立法程序毫無關(guān)系，或者和立法程序雖有聯(lián)系，但不是正常立法程序必要的行為，都不能享有任何特免。④司法人員的特免包括對法官和檢察官的特免，其中司法人員無管轄權(quán)行為、嚴(yán)重明顯的違法行為以及個人行為不予特免。特免原則是在一定條件下對政府職員在行政法律責(zé)任上的不予追究，只要符合一定條件就在法律上不予追訴，政府職員在行政法律上的特免，并不意味其在行政法之外的政治及其他方面責(zé)任的免除。

法國的行政免責(zé)。其一，法國的行政問責(zé)制度。法國是半總統(tǒng)制的國家，總統(tǒng)掌握重要權(quán)力，同時又向議會負(fù)責(zé)。法國的內(nèi)閣政府是中央最高行政機(jī)關(guān)，既對議會負(fù)責(zé)，又對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。總體上看，法國的行政問責(zé)制主要包括議會問責(zé)、司法問責(zé)、政府的內(nèi)部問責(zé)及公務(wù)員問責(zé)。法國國會可對總統(tǒng)威脅國家安全的行為如叛國罪進(jìn)行彈劾，也能對刑事犯罪的內(nèi)閣官員進(jìn)行彈劾。法國國會還可通過不信任投票否決政府的施政綱領(lǐng)，使內(nèi)閣總理辭職。法國的司法問責(zé)包括違憲審查，也包括對總統(tǒng)及政府人員違法行為的追責(zé)。法國以特色的行政調(diào)解專員制度來實行政府內(nèi)部監(jiān)督。行政調(diào)解專員行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)，對有關(guān)部門采取制裁性措施。

其二，法國行政法中行政責(zé)任歸責(zé)原則。公務(wù)過錯理論。法國行政責(zé)任歸責(zé)采用公務(wù)過錯理論，源于法國行政法院的判例。公務(wù)過錯亦即客觀標(biāo)準(zhǔn)，是指行政行為缺乏正常標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)注行為人的客觀行為而非主觀心理。這種過錯來自于行政人員，但不能歸責(zé)于行政人員。法國的Feutry案使得法國認(rèn)識到行政機(jī)關(guān)職務(wù)過失的存在，改變以往單純歸責(zé)于某一特定官員的方式，逐漸明確了職務(wù)過失與個人過失的區(qū)別。

危險責(zé)任理論。危險責(zé)任理論是無過錯責(zé)任原則的基礎(chǔ)，法國的危險責(zé)任也是由行政法院的判例確定的?；谖ｋU責(zé)任理論與行政法院的判例，法國的危險責(zé)任原則主要適用于四種情況：行政人員的工傷事故、危險物品導(dǎo)致的危險責(zé)任、行政活動引起的危險責(zé)任以及基于社會安全的危險責(zé)任。當(dāng)上述這些情況出現(xiàn)時，不論致害人是否有過錯，行為是否違法，都要對行為所產(chǎn)生的損害結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。

公平責(zé)任原則。法國公平責(zé)任原則稱為基于公共負(fù)擔(dān)平等的無過錯責(zé)任，或建立在公民承擔(dān)公共義務(wù)平等基礎(chǔ)上的責(zé)任。因基于公共利益的行政行為而受到損害的公民承擔(dān)了不同于他人的公共義務(wù)，行政主體應(yīng)當(dāng)為這種義務(wù)承擔(dān)的不均衡承擔(dān)公平的責(zé)任。在法國，公平責(zé)任原則主要用于三種情況：公共工程的損害、立法產(chǎn)生的國家責(zé)任以及社會經(jīng)濟(jì)措施的損害。在這三種情況中，出于公共利益考量的行政行為，即使不存在過錯也應(yīng)為該行為對特定公民造成的不公平損害承擔(dān)行政責(zé)任。

其三，法國行政法中的行政賠償免責(zé)。法國的行政賠償責(zé)任由行政主體與行政公務(wù)人員各自承擔(dān)，若二者對損害均有過錯則承擔(dān)連帶責(zé)任。法國行政主體的行政賠償責(zé)任，來自于行政法院的判例，適用于上述一般原則，但也存在例外規(guī)定。一是不負(fù)賠償責(zé)任的行為，政府行為不受法院管轄，法院不能審查其合法性，也不能判決國家對其負(fù)賠償責(zé)任；二是適用司法規(guī)定的行政賠償責(zé)任；三是立法中所規(guī)定的賠償責(zé)任。⑤基于行政公務(wù)人員是行政主體的代表，代表行政主體實施行政活動的觀點，行政主體對受害人承擔(dān)行政賠償責(zé)任，而不予追究行政公務(wù)人員責(zé)任。若行政主體的職務(wù)過錯與公務(wù)人員的個人過錯共同造成損害，行政賠償責(zé)任由二者分別承擔(dān)。

英國的行政免責(zé)制度。其一，英國的行政問責(zé)制度。英國是議會內(nèi)閣制國家，議會與內(nèi)閣分別掌握立法權(quán)和行政權(quán)，議會上議院掌握最高司法權(quán)，政府由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)政治責(zé)任。英國議會至上的政體，使議會問責(zé)和司法問責(zé)在英國行政問責(zé)主體中占據(jù)主導(dǎo)地位。英國議會以不信任投票對政府內(nèi)閣實行嚴(yán)厲問責(zé)，也對內(nèi)閣閣員、各部大臣和議會議員在職務(wù)上或非職務(wù)上的非法行為進(jìn)行彈劾。⑥此外，英國議會還通過質(zhì)詢對政府的重大決策、行政方針和其他具體事項，向政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)包括政府首腦和高級官員等質(zhì)疑和詢問，并有權(quán)要求其答復(fù)。英國議會通過任命一個特別委員會或授權(quán)某人對政府官員進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)情況追究當(dāng)事人責(zé)任。英國通過部長監(jiān)督和設(shè)立行政裁判實施政府內(nèi)部問責(zé)。

其二，英國行政法中的行政歸責(zé)原則。過失責(zé)任原則。過失責(zé)任原則是指有過失存在，行政主體對于其行為缺乏合理的注意。一般來說，行政主體行為存在過失，應(yīng)對其行為的損害結(jié)果負(fù)責(zé)。在實踐中，羈束行政行為與自由裁量行政行為對過失原則有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。羈束行政行為中只要沒有盡合理的注意就要承擔(dān)過失責(zé)任。自由裁量行為包括決策性行為與執(zhí)行性行為。如果行政主體的決策沒有越權(quán)，法院則不能因意見不同而認(rèn)定行政主體存在過失。行政主體在決策中行使自由裁量權(quán)如果越權(quán)而導(dǎo)致過失并不一定當(dāng)然的承擔(dān)過失責(zé)任，只有當(dāng)自由裁量權(quán)的行使極端不合理或決策嚴(yán)重缺乏事實根據(jù)以致產(chǎn)生重大責(zé)任過失致公共利益受到損害時，行政主體才應(yīng)承擔(dān)過失責(zé)任。但如果行政主體行使自由裁量權(quán)是執(zhí)行性行為，那么只要存在過失造成損害就要承擔(dān)責(zé)任，執(zhí)行中的一切過失都能被認(rèn)為是越權(quán)，產(chǎn)生損害就要承擔(dān)責(zé)任。

危險責(zé)任原則。危險責(zé)任原則是對過失責(zé)任原則的補(bǔ)充，英國通過具體法案確定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的危險責(zé)任，如1965年的核裝備法、1965年的煤氣法、1972年的有毒廢品安置法等等。這些法案所規(guī)定的行政主體的危險責(zé)任，使得行政主體即使在其行政行為不存在過失的情況下，也要對危險行為造成的損害承擔(dān)責(zé)任。⑦

其三，英國行政法中行政賠償?shù)拿庳?zé)。英國行政法上的行政賠償責(zé)任主要是指行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為責(zé)任和破環(huán)契約的責(zé)任，破壞契約責(zé)任包括返還責(zé)任和合法行為的補(bǔ)償責(zé)任。

英國普通法上的一個重要原則，是行政人員由于職務(wù)上的違法行為侵害公民的權(quán)利時，必須按照一般的法律原則負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。這種責(zé)任只在法律上對某類人員或某些行為有例外的規(guī)定時才能免除。行政人員不能因為主動服從上級命令而免除責(zé)任。但對于軍人來說，由于軍人服從命令的特殊性，軍人服從上級命令可以免除或最低限度減輕責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)對合法行使權(quán)力所產(chǎn)生的侵害可免責(zé)，但不是絕對免責(zé)，要視行為的侵害程度而定。當(dāng)行為因缺乏必要注意而使侵害加深時，不能免除責(zé)任。行政機(jī)關(guān)除因侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任外，還可能在沒有侵權(quán)行為的情況下，沒有正當(dāng)?shù)睦碛啥茴I(lǐng)公民的金錢給付（準(zhǔn)契約、不當(dāng)?shù)美?。⑧在這種情形下，如果行政機(jī)關(guān)為了提供某種服務(wù)或履行某種義務(wù)而向相對人收取不應(yīng)當(dāng)收取的給付時，對公民的給付有返還責(zé)任。但是對于行政機(jī)關(guān)沒有提供服務(wù)而是由于法律錯誤提供的自愿給付，行政機(jī)關(guān)不負(fù)返還責(zé)任。

行政機(jī)關(guān)在沒有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，由于合法行為對公民造成的損害不予免責(zé)，須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償責(zé)任主要適用于強(qiáng)制剝奪財產(chǎn)權(quán)、合法侵害行為、強(qiáng)制賣出等情形。

對美、英、法三國行政免責(zé)的分析。第一，行政問責(zé)制度健全。健全的行政問責(zé)制度是行政免責(zé)實行的基礎(chǔ)，行政問責(zé)制度不健全下的行政免責(zé)，會導(dǎo)致嚴(yán)重的行為混亂，行政行為缺乏明確有效的監(jiān)督，不法行為有機(jī)可乘。美英法三國的行政問責(zé)制度與其各自的政體密切相關(guān)，它們在歷史中形成了自己嚴(yán)密、系統(tǒng)的行政問責(zé)制度，為行政問責(zé)提供了制度上的基調(diào)，為行政免責(zé)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

第二，行政免責(zé)主體與對象明確。行政免責(zé)主體也是行政問責(zé)主體，美英法三國的行政問責(zé)主體以憲法與法律的形式得到明確，各主體行使各自的監(jiān)督權(quán)力，在其權(quán)力范圍內(nèi)對行政行為進(jìn)行問責(zé)或免責(zé)。同時，美英法三國對行政免責(zé)的對象區(qū)分明確，將行政主體與其人員分離，適用不同的免責(zé)規(guī)定。其中，美國提出最廣泛意義上的政府職員概念，將所有政府人員涵蓋其中，廣泛地探討了政府職員的免責(zé)情形。

第三，行政責(zé)任歸責(zé)原則貫穿始終。行政責(zé)任歸責(zé)原則是行政免責(zé)的理論依據(jù)，各國根據(jù)行政責(zé)任歸責(zé)原則確定行政免責(zé)的情形，尤其是在行政法中，行政責(zé)任的主要承擔(dān)方式、行政賠償?shù)拿庳?zé)情形是行政責(zé)任歸責(zé)原則的具體表現(xiàn)。行政歸責(zé)原則的確定，為行政免責(zé)提供了理論與原則上的支撐。

第四，行政法中免責(zé)規(guī)定具體詳細(xì)。在美英法三國的行政法中，有關(guān)行政賠償免責(zé)的規(guī)定都有原則上的規(guī)定與具體情形的列舉，可操作性很強(qiáng)。在明確規(guī)定的同時，也帶有具體判例的參考，以保證行政賠償免責(zé)在實踐中正確、有效地實施。