提高地方金融監(jiān)管有效性的對策建議

明確地方金融監(jiān)管的法律依據(jù)和職責范圍

我國宜明確界定地方政府的金融管理職責，賦予地方政府在“風險處置”和“區(qū)域性金融穩(wěn)定”方面的職責，明確地方政府一定的管理權力，提高其加強金融監(jiān)管的主動性和有效性。我國可從國家或省級層面，制定出臺地方金融監(jiān)督管理條例，明確規(guī)定地方金融監(jiān)管的監(jiān)管機構、監(jiān)管對象、監(jiān)管職責、法律責任等相關內容，以此實現(xiàn)對地方金融監(jiān)管局的權責進行規(guī)范化和制度化。

在確定地方金融監(jiān)管權限時，一是要堅持合理分工原則。歷史上，我國的中央層級的監(jiān)管部門，往往將好管的自己管，不好管的歸到地方去?，F(xiàn)如今，應根據(jù)金融業(yè)態(tài)的運行和風險特征，結合中央和地方的專業(yè)能力和信息優(yōu)勢，確定劃分標準，非負債類及區(qū)域性的負債類機構的監(jiān)管，都可以考慮由地方監(jiān)管。二是要基于底線思維。要劃定底線，確定什么不能做，全國統(tǒng)一確定標準，避免主體監(jiān)管的做法。如果發(fā)牌照的話，就會把草根金融發(fā)展的路關閉。為此，可考慮引入負面清單和真正的備案制管理方式。三是要考慮未來金融監(jiān)管的改革方向，重視混業(yè)和功能監(jiān)管。

具體而言，可考慮地方負責中央駐地方的金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的，吸收少數(shù)客戶資金、限定業(yè)務范圍、風險外溢性較小的新型金融組織和金融活動，包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織，還有權益類、大宗商品類（中遠期）等具有金融屬性的交易場所，以及融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創(chuàng)業(yè)投資、農業(yè)保險等金融業(yè)務。在中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則的前提下，地方承擔相應的監(jiān)管分工。此外，地方政府要加強對民間借貸、新型農村合作金融組織的引導和規(guī)范，有效防范和打擊金融欺詐、非法集資等各類違法違規(guī)行為，不斷強化金融消費者保護職責。

加快推進地方金融業(yè)務統(tǒng)一管理

過于分散的金融監(jiān)管，特別是將金融監(jiān)管交由非金融主管部門監(jiān)管，會導致金融監(jiān)管邊緣化，使之服從于主管部門主導業(yè)務的發(fā)展。由于以前地方政府沒有金融工作部門，一些明顯具有金融屬性的行業(yè)分屬地方不同部門監(jiān)管（對應于國家部委職能設置，如股權投資在發(fā)改委，典當、融資租賃在商務廳等）。在各省市基本已設立金融管理部門后，可考慮對地方金融業(yè)務實行統(tǒng)一管理，設立省、市、縣三級地方金融監(jiān)管局，賦予地方金融監(jiān)管局擁有與風險防范處置責任相匹配的獨立監(jiān)管權。尤其在省級層面宜積極推進，進一步增強地方金融監(jiān)管的協(xié)調性，有效防止個別行業(yè)和局部地區(qū)風險蔓延和擴散。

完善地方金融監(jiān)管立法，配備與監(jiān)管職責相適應的監(jiān)管資源

完善地方監(jiān)管立法，適當賦予地方監(jiān)管靈活性。地方應積極跟進國家有關立法，制定出臺相應的金融監(jiān)管實施細則。同時，按照地方立法權限，抓緊研究制定各省的發(fā)展和監(jiān)管條例，為加強地方金融監(jiān)管、促進金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供法制保障。省級監(jiān)管部門宜結合本省地方金融新業(yè)態(tài)發(fā)展的實際，依據(jù)國家金融監(jiān)管法律法規(guī)和政策規(guī)定，研究制訂和完善本省金融新業(yè)態(tài)組織監(jiān)管制度，確保地方金融新業(yè)態(tài)組織的合法合規(guī)經營。在條件成熟時，可按程序提請制定地方金融法規(guī)。

不斷強化地方金融監(jiān)管隊伍和能力建設。圍繞地方金融監(jiān)管工作需要，加強對各級地方金融監(jiān)管局工作人員培訓，盡快提升監(jiān)管能力和水平，同時從不同渠道遴選適宜人才，充實地方金融監(jiān)管隊伍。加強相關行業(yè)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合，建立健全地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，為制定監(jiān)管政策、開展監(jiān)管工作提供科學依據(jù)。

完善縣域辦事處設置。隨著縣域銀行業(yè)服務職能的強化，銀行業(yè)縣域監(jiān)管的任務越來越繁重，而基層銀行監(jiān)管部門機構設置和資源配備均存在較大缺口和不足，需要進一步充實和完善。

充分利用行業(yè)協(xié)會力量。在地方監(jiān)管實踐中，既要強調地方監(jiān)管的統(tǒng)一性，適當集中監(jiān)管權限和資源，也要充分利用各類行業(yè)協(xié)會的作用?？紤]到地方金融監(jiān)管與中央層級監(jiān)管的不同，更要加強行業(yè)自律。行業(yè)自律要創(chuàng)新，不一定單靠行業(yè)協(xié)會。關鍵是以市場化的手，提供正激勵引導行業(yè)自律（分類監(jiān)管、獎優(yōu)罰劣，引導規(guī)范發(fā)展）。

推動金融監(jiān)管技術外包。對于現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管，地方監(jiān)管部門除了利用技術力量外，還可考慮適當外包給專業(yè)技術公司和評級公司，進行初步的數(shù)據(jù)分析和風險評級，地方監(jiān)管部門可在此基礎上進行更加專業(yè)的判斷和監(jiān)管。

在業(yè)務信息系統(tǒng)基礎上，強化系統(tǒng)性風險管理。監(jiān)管能力的高低，與監(jiān)管工具、監(jiān)管人員和資金有關，但更重要的是監(jiān)管理念和制度、技術的提升。目前，很多省級金融管理部門推動小貸公司建立全省統(tǒng)一的核心業(yè)務運營的計算機業(yè)務系統(tǒng)。這種建立在業(yè)務系統(tǒng)基礎上的信息系統(tǒng)，有助于監(jiān)管部門實時監(jiān)測到所監(jiān)管機構的真實業(yè)務信息，有助于提高監(jiān)管的及時性和有效性，在有條件的地區(qū)應積極推廣和使用。但與此同時，也要看到這種監(jiān)管技術手段的有限性。金融風險的識別和管理，需要基于真實業(yè)務信息，但又要有專門的技術方法和制度，進行匯總和處理。地方監(jiān)管部門只有在此基礎上進一步開發(fā)有效的風險識別和管理系統(tǒng)，才有可能更加有效地使用這套系統(tǒng)。

加快推進農信社管理體系改革

農信社改革是理順中央和地方金融監(jiān)管的一個重要交叉環(huán)節(jié)。深化農信社管理體系改革應以系統(tǒng)治理機制為重點，突出風險防控和合規(guī)導向。

一是對擬實行省級機構控股縣級機構的改革模式，應重視其控股比例，如控股比例過低則不利于發(fā)揮省級機構基本功能?？h級農信社理事會負責人的產生應以規(guī)范執(zhí)行選擇制度為基礎，以發(fā)揮股東大會的制衡功能為根本，以省聯(lián)社監(jiān)督為保障。

二是加強省級機構對縣級機構風險防控機制。完善電子化并表管理機制。通過電子化非現(xiàn)場檢查和審計，加強風險防控監(jiān)督機制的動態(tài)性、實時性，以此為基礎，加強現(xiàn)場檢查的針對性。

三是改進省級機構的管理方式，從風險防控出發(fā)，加強規(guī)則管理，對日常運作減少行政干預。

四是針對管理層剩余權力完善外部制衡機制，完善配套法律法規(guī)，通過專業(yè)化、全覆蓋的財務審計和管理審計完善監(jiān)督，將責任追究制度作為管人的根本手段。

五是加強農信社系統(tǒng)內部的信用聯(lián)合，建立健全系統(tǒng)內部的存款安全保障機制，提高保障水平，有效防止小銀行存款流失。

六是順應市場規(guī)律，在總體保持二級法人體制和縣級法人穩(wěn)定的前提下，對于一些經濟相對欠發(fā)達地區(qū)規(guī)模不經濟、脫困有難度的縣級法人，應及時推進資產重組和同級機構兼并，以避免在利率市場化改革推進過程中包袱越滾越大，以致釀成局部風險。

配套改革措施

一是理順中央監(jiān)管部門與其派出機構的關系。中央金融監(jiān)管部門應賦予其派出機構適度的自由裁量權，由中央監(jiān)管部門的地方派出機構，立足實際對地方金融實施更有針對性的監(jiān)管，體現(xiàn)區(qū)域特征和差異性，從而更有利于中央監(jiān)管機構與地方金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)作，增強地方金融監(jiān)管的有效性。

二是推動地方風險救助體系的制度化和規(guī)范化。應盡快明確地方金融風險處置中，地方可以動用的資源、風險分擔比例。加強地方金融風險救助過程中的跨部門合作，提高金融風險救助的有效性。

三是加快推進地方國有金融資產管理體制的改革。進一步推動地方國有金融機構的股份制改造，引入民間資本，淡化國有資本，強化科學合理的公司治理機制。地方政府不再直接任命地方金融機構的董事長等高管，農信社聯(lián)社不再對股份制改造后的農商行擁有高管任命權及其他行政性指令權，僅有業(yè)務指導和風險監(jiān)控權力。

【本文作者為國務院發(fā)展研究中心金融所副所長】