【摘要】網(wǎng)約車(chē)管理辦法的出臺(tái)，不僅在國(guó)內(nèi)解決了近些年來(lái)出租車(chē)領(lǐng)域“互聯(lián)網(wǎng)＋市場(chǎng)化”改革所面臨的多方面實(shí)際問(wèn)題，而且也使得中國(guó)的出租車(chē)改革在國(guó)際上處于領(lǐng)先位置。當(dāng)然更重要的是，中國(guó)政府的治理之道也因此在出租車(chē)領(lǐng)域有了重大進(jìn)展。

【關(guān)鍵詞】網(wǎng)約車(chē) 合法化 政府治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從出租車(chē)到“黑車(chē)”：政府管制及其困境

出租車(chē)的發(fā)展史，表面上看起來(lái)是汽車(chē)技術(shù)的發(fā)展史，以及人民群眾交通出行需求的發(fā)展史，但其背后則是政府治理的發(fā)展史。而政府治理的發(fā)展史，往往和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府治理，會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)汽車(chē)技術(shù)的發(fā)展，促進(jìn)人民群眾生活水平的提升，進(jìn)而促進(jìn)出租車(chē)市場(chǎng)的發(fā)展。

在中國(guó)，出租車(chē)很早就有，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，出租車(chē)規(guī)模一直非常有限，主要服務(wù)于高端商務(wù)和政務(wù)人士。尤其是實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后，出租車(chē)規(guī)模進(jìn)一步縮水，到上個(gè)世紀(jì)80年代末，主要是為外事活動(dòng)服務(wù)的。1992年開(kāi)始，中國(guó)全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始出現(xiàn)面向大眾的出租車(chē)。社會(huì)各個(gè)方面投入出租車(chē)的積極性非常高。短短三年時(shí)間里，北京出租車(chē)行業(yè)出現(xiàn)了“野蠻生長(zhǎng)”的現(xiàn)象，市面上有1400多家公司，路上有六萬(wàn)多輛出租車(chē)在奔跑。

不過(guò)，也就在這一年，北京市出租車(chē)行業(yè)開(kāi)始進(jìn)行數(shù)量管制。此后出租車(chē)價(jià)格、數(shù)量一直處于高度管制的狀態(tài)，出租車(chē)數(shù)量基本維持在1994年的水平。其他大城市的情況也基本類(lèi)似，經(jīng)過(guò)兩三年的“野蠻生長(zhǎng)期”，就開(kāi)始進(jìn)入高度管制的狀態(tài)。很多城市的出租車(chē)數(shù)量甚至一直維持在零增長(zhǎng)的狀態(tài)，上海還出現(xiàn)了出租車(chē)負(fù)增長(zhǎng)。有些城市即使有增長(zhǎng)，在高度管制條件下形成的利益鏈剛性，也使得增長(zhǎng)機(jī)制一直沒(méi)有很好地發(fā)育。而這個(gè)時(shí)期的城市人口卻在翻番。1994年北京市常住人口1000萬(wàn)出頭，20年后的2014年已經(jīng)2000萬(wàn)出頭，但出租車(chē)數(shù)量卻沒(méi)有什么增長(zhǎng)。

有高度管制，就會(huì)有“黑市”。在出租車(chē)領(lǐng)域，“黑市”就是“黑出租”，也就是“黑車(chē)”。“黑車(chē)”，是指利用私家車(chē)（非出租車(chē)），未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)許可、沒(méi)有取得運(yùn)營(yíng)資格，但從事出租運(yùn)營(yíng)的車(chē)輛。“黑車(chē)”和出租車(chē)相比，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)證，沒(méi)有納入政府的管理，掙了是自己的，被逮住了是政府的。但消費(fèi)者很喜歡。由于城市快速擴(kuò)張，公交服務(wù)沒(méi)有相應(yīng)跟上。而出租車(chē)因?yàn)槭艿絿?yán)格的數(shù)量管制、價(jià)格管制和份子錢(qián)管制，多重管制使得出租車(chē)對(duì)營(yíng)運(yùn)地點(diǎn)和時(shí)間有很大的選擇性，很多地方打不到或者很難打到出租車(chē)。大城市出臺(tái)限購(gòu)、限行之后，私家車(chē)購(gòu)買(mǎi)和出行也遇到困難。其結(jié)果是給“黑車(chē)”留出了很大一塊市場(chǎng)。

在這種情況下，政府雖然經(jīng)常嚴(yán)厲打擊，但打擊手段的效果非常有限，并且往往由于取證困難而無(wú)法執(zhí)法。在嚴(yán)打時(shí)期，“黑車(chē)”可能會(huì)有所收斂，但一旦嚴(yán)打階段過(guò)去，“黑車(chē)”又開(kāi)始“野蠻生長(zhǎng)”。政府最有效的打擊手段是“釣魚(yú)執(zhí)法”，但“釣魚(yú)執(zhí)法”本身的邏輯存在很大的道德困境，真釣到了“黑車(chē)”，一般就認(rèn)罰了，但如果“釣”到了私家車(chē)善意給人搭“順風(fēng)車(chē)”，把私家車(chē)的善意行為當(dāng)作違法行為來(lái)處理，“釣魚(yú)執(zhí)法”一下子就遇到了內(nèi)在的道德困境。而且一旦受到司機(jī)反抗，而執(zhí)法人員再有點(diǎn)暴力執(zhí)法，那就會(huì)成為一場(chǎng)反野蠻執(zhí)法的社會(huì)輿論運(yùn)動(dòng)。在這種情況下，就出現(xiàn)了類(lèi)似于城管和無(wú)證攤販之間的奇特現(xiàn)象：政府嚴(yán)厲打擊，“黑車(chē)”野蠻生長(zhǎng)；政府“釣魚(yú)執(zhí)法”，輿論一片嘩然。這個(gè)時(shí)候執(zhí)法人員“睜只眼、閉只眼”，“黑車(chē)”司機(jī)“眼觀六路、耳聽(tīng)八方”，不去嚴(yán)打區(qū)域，只去灰色區(qū)域，見(jiàn)到執(zhí)法人員就逃之夭夭。天天都在上演“貓捉老鼠”，但“老鼠”依然野蠻生存。而有些地方有些執(zhí)法人員還私養(yǎng)“黑車(chē)”，出現(xiàn)了腐敗的問(wèn)題。

這種“貓捉老鼠”現(xiàn)象的背后，其實(shí)是政府治理之道內(nèi)在困境的外在表現(xiàn)。它說(shuō)明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府治理之道下，根本不會(huì)有“老鼠”，自然也不會(huì)出現(xiàn)捉老鼠的“貓”，因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)是短缺經(jīng)濟(jì)，政府需要解決的核心問(wèn)題是短缺。在短缺經(jīng)濟(jì)條件下，走路和騎自行車(chē)是常態(tài)，出租車(chē)只有來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的人才有能力坐得起，所以是為外國(guó)來(lái)華人士服務(wù)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府一旦讓市場(chǎng)起決定作用，經(jīng)濟(jì)就會(huì)迅速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)不再短缺，人們的交通需求和供給能力也快速提升，出租車(chē)就會(huì)“野蠻生長(zhǎng)”，短短的三年就會(huì)基本滿(mǎn)足交通出行要求。

出租車(chē)市場(chǎng)“野蠻生長(zhǎng)”所出現(xiàn)的種種問(wèn)題，會(huì)引來(lái)高強(qiáng)度的政府管制。在出租車(chē)領(lǐng)域，引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，會(huì)讓出租車(chē)迅速發(fā)展，但引入政府高強(qiáng)度管制，就會(huì)讓出租車(chē)市場(chǎng)幾十年沒(méi)有發(fā)展，而且還出現(xiàn)“黑車(chē)”的野蠻生長(zhǎng)。政府對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)管而不活、政府對(duì)“黑車(chē)”市場(chǎng)管而不死，就成了中國(guó)1994—2014年出租車(chē)市場(chǎng)的基本特征。

高度管制模式所導(dǎo)致的出租車(chē)市場(chǎng)停滯不前、“黑車(chē)”管而不制反而野蠻生長(zhǎng)的問(wèn)題，還有出現(xiàn)的普遍性腐敗問(wèn)題，引起了多方面的關(guān)注，但改革舉步維艱。甚至最簡(jiǎn)單的措施，比如隨城市規(guī)模的發(fā)展而增加出租車(chē)數(shù)量，也基本都落空，原因是高度管制的政府治理模式具有內(nèi)在強(qiáng)化的趨向。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，數(shù)量管制和證照管理模式最簡(jiǎn)單也最方便，最適合現(xiàn)在單中心等級(jí)制的體制。除非在管理技術(shù)上有重大的突破，否則很難突破這一管理模式。對(duì)出租車(chē)企業(yè)甚至少量的個(gè)體戶(hù)來(lái)說(shuō)，一旦“野蠻生長(zhǎng)”期結(jié)束，政府開(kāi)始高度管制，就相當(dāng)于“上了車(chē)的人關(guān)了門(mén)”，自身就形成了高度封閉的利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)坐擁出租車(chē)牌照，每張牌照市場(chǎng)價(jià)值七八十萬(wàn)上百萬(wàn)，一萬(wàn)張牌照就是七八十億上百億。這個(gè)模式是很多國(guó)家的模式，包括美國(guó)。一旦增加出租車(chē)牌照數(shù)量，就會(huì)稀釋出租車(chē)牌照的價(jià)值。在政府監(jiān)管部門(mén)和出租車(chē)企業(yè)雙重利益支持下，高度管制的政府治理模式很難改革，顯然是符合公共選擇邏輯的。

網(wǎng)約車(chē)激活了出租車(chē)市場(chǎng)，對(duì)政府治理提出新的挑戰(zhàn)

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，這一切都開(kāi)始松動(dòng)。在國(guó)外是優(yōu)步公司，在中國(guó)是滴滴打車(chē)。優(yōu)步公司和滴滴打車(chē)的迅速發(fā)展，靠的是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和導(dǎo)航軟件。私家車(chē)只要符合條件就可以接入平臺(tái)，消費(fèi)者只要下載手機(jī)app就可以隨時(shí)叫車(chē)，而且不需要像“黑車(chē)”那樣討價(jià)還價(jià)。由于有風(fēng)投資金介入，網(wǎng)絡(luò)約車(chē)市場(chǎng)開(kāi)始借助資本市場(chǎng)的力量迅速擴(kuò)張，而且其定價(jià)機(jī)制也走出原始市場(chǎng)的成本定價(jià)方法，而走向資本和平臺(tái)定價(jià)。一方面網(wǎng)約車(chē)司機(jī)可以拿到高額補(bǔ)貼從而獲得高收入，另一方面消費(fèi)者也可以拿到高額補(bǔ)貼和低價(jià)格、高品質(zhì)的服務(wù)，其結(jié)果是“黑車(chē)”市場(chǎng)一夜之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入了灰色地帶，而且還一下子擠壓了“黑車(chē)”市場(chǎng)野蠻生長(zhǎng)所帶來(lái)的高價(jià)低服務(wù)的可能空間。