傅蔚岡  上海金融與法律研究院研究員

2014年6月30日，中國擁有6.32億網(wǎng)民，手機(jī)網(wǎng)民數(shù)為5.27億，數(shù)量高居世界第一。在這背后則是以騰訊、百度和阿里巴巴為代表的毫無疑問，在過去十年時間里，對中國經(jīng)濟(jì)影響最為重要的事莫過于互聯(lián)網(wǎng)的興起。

截至互聯(lián)網(wǎng)公司的興起，它們不僅僅擁有海量的用戶，巨額的市值，更為重要的是切實(shí)改變了中國人衣食住行等習(xí)慣。僅以購物為例，國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2014年全年社會消費(fèi)品零售總額262,394億元，同比名義增長12.0%，實(shí)際增長10.9%;但是全國網(wǎng)上零售額27,898億元，同比增長49.7%。

也正是由于互聯(lián)網(wǎng)在經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用，2015年3月舉行的第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，“互聯(lián)網(wǎng)+”被寫入政府工作報告，李克強(qiáng)在政府工作報告中提出，“制定‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動計(jì)劃，推動移動互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場，“什么是“互聯(lián)網(wǎng)+”？市場上已經(jīng)有很多人解釋過其中含義，在我看來，就是利用互聯(lián)網(wǎng)的平臺，把互聯(lián)網(wǎng)和包括傳統(tǒng)行業(yè)在內(nèi)的各行各業(yè)結(jié)合起來，在新的領(lǐng)域創(chuàng)造一種新的業(yè)態(tài)。

一個簡單的例子是，以前需要在街頭揚(yáng)招的出租車，乘客現(xiàn)在只需要在打車軟件客戶端輸入目的地，就會有司機(jī)抵達(dá)出發(fā)地，從根本上改變了以往打車的行為方式。

為什么會發(fā)生變化？在“互聯(lián)網(wǎng)+”的生態(tài)下，政府規(guī)制方式該作怎樣調(diào)整，才能讓“互聯(lián)網(wǎng)+”得以健康成長？本文將以打車軟件給出租車行業(yè)帶來的變化為例，討論“互聯(lián)網(wǎng)+”下的規(guī)制之道。

出租車行業(yè)的規(guī)制

在討論打車軟件給出租車行業(yè)帶來的變化之前，有必要對出租車行業(yè)的規(guī)制作一個介紹。

在中國絕大多數(shù)城市，甚至是全世界的絕大多數(shù)城市，出租車都是一個受嚴(yán)格規(guī)制的行業(yè)。對出租車的規(guī)制，主要分為數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制和服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制三種。數(shù)量規(guī)制是指規(guī)制機(jī)構(gòu)——在中國表現(xiàn)為各地交通部門對每個城市的出租車數(shù)量設(shè)定上限，控制潛在投資者（包括潛在的企業(yè)和司機(jī)）進(jìn)入市場的壁壘。

比如《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“本市的出租汽車應(yīng)當(dāng)與其他公共交通客運(yùn)方式協(xié)調(diào)發(fā)展。出租汽車的數(shù)量、停車場（庫）、營業(yè)站和調(diào)度網(wǎng)絡(luò)等的發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，由市交通局根據(jù)城市建設(shè)和社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況編制，報市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”

事實(shí)上，各地的出租車管理中都有著類似規(guī)定。為什么需要數(shù)量規(guī)制？經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋是，不受數(shù)量規(guī)制的出租車業(yè)將會產(chǎn)生外部性：交通擁堵、環(huán)境污染和出租車司機(jī)收入下降，同時還可以防止過度競爭導(dǎo)致服務(wù)安全水平下降。

價格規(guī)制是指出租車的費(fèi)率由政府設(shè)定，出租車從業(yè)者一一包括司機(jī)和公司無權(quán)自行設(shè)定。之所以要設(shè)定價格規(guī)制，傳統(tǒng)的解釋是因?yàn)槌鲎廛囆袠I(yè)存在典型的信息不對稱，乘客無法進(jìn)行價格比較，而司機(jī)也無法挑選乘客，如果不通過事先設(shè)定價格，那么很有可能會出現(xiàn)司機(jī)利用乘客的“無知”索要高價，而臨時一對一的詢價也會增加交通擁堵。

服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制則是對出租車公司、出租車和從業(yè)者的安全和服務(wù)設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)，其目的是確保出租車服務(wù)不低于某種最低標(biāo)準(zhǔn)，符合最低的安全標(biāo)準(zhǔn)，確保乘客安全。

在中國，最為典型的服務(wù)安全標(biāo)準(zhǔn)就是對出租車公司的資質(zhì)、車況和司機(jī)的服務(wù)進(jìn)行規(guī)定。還是以《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》為例，該條例第二章規(guī)定了出租車的經(jīng)營資質(zhì)管理，說的是要從事出租車運(yùn)營要具備什么樣的資質(zhì)，而第三章則是規(guī)定客運(yùn)服務(wù)管理，要求在運(yùn)營過程中經(jīng)營者所需要遵守的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

盡管政府部門對出租車行業(yè)設(shè)定了如此之多的規(guī)制，但是從實(shí)際的表現(xiàn)來看，這些規(guī)制大多數(shù)失靈，并未有助于保護(hù)消費(fèi)者的利益；相反，諸多的準(zhǔn)入規(guī)制卻成為從業(yè)者公司的特權(quán)，并造成了打車難、行業(yè)利益固化等諸多外部性。

也正因?yàn)槿绱?，有學(xué)者指出，從出租車的規(guī)制歷史來看，只有規(guī)制俘獲理論才能解釋出租車的高度規(guī)制狀態(tài)，最初呼吁出租車數(shù)量規(guī)制的聲音來自鐵路公司，因?yàn)槌鲎廛嚨尼绕饡p害其利益。

以美國為例，在20世紀(jì)的最初十年，鐵路公司不斷游說州公共事業(yè)委員會，并通過訴訟要求州政府對從事公共運(yùn)輸?shù)臋C(jī)動車（出租車）發(fā)放牌照，實(shí)施數(shù)量控制。爾后，出租車公司發(fā)現(xiàn)，其實(shí)數(shù)量控制對其自身也很有好處。1929年，出租車經(jīng)營者全國聯(lián)合會通過決議，把爭取數(shù)量控制作為其奮斗目標(biāo)。

被互聯(lián)網(wǎng)改變的出租車行業(yè)

互聯(lián)網(wǎng)，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)很大程度上改變了出租車業(yè)的經(jīng)營形態(tài)。打車軟件的出現(xiàn)，原本信息不對稱雙方的司機(jī)和乘客的信息慢慢匹配，這樣就減少了出租車的空載率。把移動互聯(lián)網(wǎng)往出租車延伸的結(jié)果是既提高了運(yùn)營效率，也解決了乘客的出行難問題，同時還減少了由于空駛帶來的尾氣排放。

2015年1月19日，北京交通發(fā)展研究中心對打車軟件是否降低出租車的空駛率發(fā)布研究報告。該研究根據(jù)打車軟件和專車服務(wù)活動時間點(diǎn)，從北京市出租汽車運(yùn)營數(shù)據(jù)中，挑選具有可比性的2013年10月和2014年10月相同的6649輛出租汽車數(shù)據(jù)，進(jìn)行載客次數(shù)、空駛率、前后兩次載客間隔（候客時間）等指標(biāo)的對比分析。

數(shù)據(jù)顯示，出租汽車每日平均運(yùn)營里程均未受影響，始終保持在293公里/車左右；但在每日總運(yùn)營里程中，載客里程相對增加，即車輛運(yùn)營效率提高了，載客距離變長，空駛減少，里程空駛率減少了1個百分點(diǎn)。

需要指出的是，移動互聯(lián)網(wǎng)在交通領(lǐng)域的延伸，盡管帶來了這么大的好處，但是引發(fā)的爭議可能比它所帶來的好處更大。比如說在打車軟件出現(xiàn)之后，很多人認(rèn)為打車軟件的司機(jī)選擇乘客以及加價行為違反出租車管理辦法，打車軟件應(yīng)當(dāng)是予以禁止的工具，不少城市甚至下令禁止出租車司機(jī)使用打車軟件。

如果說打車軟件在出租車?yán)锏膽?yīng)用還只是引發(fā)行業(yè)爭議而已，那么當(dāng)“滴滴打車”、“快的打車”推出專車服務(wù)后，形勢就急轉(zhuǎn)而下了。盡管有越來越多的消費(fèi)者支持專車服務(wù)，但是反對者的陣營卻新加了很多，很多原本是打車軟件支持者的司機(jī)也轉(zhuǎn)入反對陣營一一很多城市出租車司機(jī)以此為理由開始罷運(yùn)。而不少地方政府運(yùn)管部門也以專車違法為由開始執(zhí)法大檢查，而交通運(yùn)輸部部長甚至公開表態(tài)，“私家車永遠(yuǎn)都不能作為專車服務(wù)”。

毫無疑問，在目前的規(guī)制框架下，很多專車服務(wù)屬于違法一一甚至整個專車服務(wù)賴以成立的 “四方協(xié)議”都被有些地方政府認(rèn)為是違法的。但問題在于，專車服務(wù)有沒有改善消費(fèi)者的用戶體驗(yàn)？有沒有緩解市民出行難問題？從目前專車的發(fā)展速度來看，它是受到諸多消費(fèi)者歡迎的。

盡管互聯(lián)網(wǎng)專車的發(fā)展與強(qiáng)大的資本驅(qū)動有關(guān)：沒有這么多資本的投入，不可能在短時間內(nèi)就建立起一個全國性甚至全球性的網(wǎng)絡(luò)——如Uber在短短三年時間內(nèi)已經(jīng)建立起了一個超過全球300多個城市的網(wǎng)絡(luò)。

當(dāng)然，這么多資本愿意進(jìn)入這個行業(yè)，本身就意味著這個市場在過去極度扭曲，而移動互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使得這個行業(yè)原來存在的諸多假設(shè)受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因此才會吸引這么多資本進(jìn)入。

現(xiàn)在專車模式最吸引人的一點(diǎn)是，公司并不直接購買車輛，也不雇傭司機(jī)，它只是把目前社會上閑置的車輛和司機(jī)進(jìn)行配置，從而使需求和供給發(fā)生匹配。如果觀察并記錄一輛車一天中的運(yùn)行情況，就會發(fā)現(xiàn)即使是一輛日租的車輛，很少有車會一整天都在路上行駛。車輛作為交通工具，其本質(zhì)即為交通，是幫助客戶在兩點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)物理的移動。

所以大多數(shù)時間，車輛處于停放狀態(tài)——一輛車的閑置時間要大大高于運(yùn)行時間。但是由于車輛以及司機(jī)的相對難以移動，在過往汽車租賃行業(yè)，最短的時間為日租。而專車的出現(xiàn)，則打破了日租的形式，時租能使車輛在完成一個任務(wù)之后即奔赴下一任務(wù)，充分盤活閑置車輛，提高車輛使用率，降低閑置率。由于提高使用率，對于只用一趟車的人而言，大大降低了價格。

傳統(tǒng)的出租車之所以不會受資本的青睞，很重要的一個原因是作為一個重資產(chǎn)行業(yè)，邊際成本很難降低。但是如果車輛由私家車提供，則意味著車輛提供方的邊際成本為零——作為私家車車主，任何一筆收入都是額外的收益，由此大幅度地降低了出行價格。也正因?yàn)槿绱?，國?nèi)很多專車價格比出租車更為便宜，在美國舊金山甚至出現(xiàn)了 Uber的價格和地鐵一樣！

更為重要的是，互聯(lián)網(wǎng)專車打破了傳統(tǒng)出租車需要規(guī)制的理論假設(shè)，即信息不對稱。如前所述，出租車之所以要進(jìn)行各種各樣的規(guī)制，最為關(guān)鍵的因素就是信息不對稱，乘客無法知悉車主的服務(wù)，流動式的營運(yùn)方式很難進(jìn)行事后追責(zé)。

但專車的出現(xiàn)改變了這一切，凡是使用專車服務(wù)，乘客可以獲得全國范圍內(nèi)相對均質(zhì)的服務(wù)，乘客還可以對所服務(wù)的司機(jī)進(jìn)行評價，而相關(guān)公司則會根據(jù)乘客的評價來對司機(jī)發(fā)放額外的獎勵，或者是扣減獎金。

而乘車的安全性也有較大幅度的提高，專車專門為乘客提供保險，而這在以往的出租車業(yè)是完全不存在的，甚至是在整個交通運(yùn)輸行業(yè)都不存在的一一無論是飛機(jī)還是輪船，保險都需要乘客自行購買。甚至可以夸張地說，專車的出現(xiàn)使得出租車服務(wù)第一次出現(xiàn)了品牌意識。