西方公共治理前沿理論的本土化策略

西方公共治理前沿理論的中國化。羅伯特·達(dá)爾（RobertDahl）認(rèn)為：“從某一個(gè)國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場合，必須先把那個(gè)特殊場合加以研究之后才可以判定。”【30】在筆者看來，理論的中國化是指吸收西方公共治理前沿理論的先進(jìn)理念，與我國公共管理理論相結(jié)合，創(chuàng)造具有中國特色的治理理論，具體為以下五個(gè)方面。

第一，創(chuàng)新治理理念：服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、大數(shù)據(jù)、公共價(jià)值。新公共服務(wù)理論、網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論、整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價(jià)值管理理論分別為我國公共管理理論界貢獻(xiàn)了服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、合作、大數(shù)據(jù)和公共價(jià)值等理念。新公共服務(wù)理論所強(qiáng)調(diào)的“服務(wù)”理念滲透著民主治理、公民精神和公共利益的價(jià)值。民主治理強(qiáng)調(diào)基于價(jià)值觀的共同領(lǐng)導(dǎo)，公民精神體現(xiàn)在公民權(quán)、公民參與治理、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等方面，公共利益是“公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個(gè)目標(biāo)不是找到個(gè)人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要?jiǎng)?chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任”?！?1】因此，我國在構(gòu)建服務(wù)型政府及進(jìn)行公共服務(wù)改革的時(shí)候也應(yīng)注重服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)公民價(jià)值、公民參與、民主治理以及優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論所提倡的“網(wǎng)絡(luò)”并不是互聯(lián)網(wǎng)、英特網(wǎng)的虛擬網(wǎng)絡(luò)，在公共管理學(xué)科體系中，“網(wǎng)絡(luò)”是指人與人、人與組織、組織與組織等縱橫交錯(cuò)的復(fù)雜關(guān)系，這種關(guān)系呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀，多用來指治理主體之間的行動關(guān)系。它賦予了我國社會網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)的深刻內(nèi)涵，為我國治理提供了適合的結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化有助于推動我國建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、管理網(wǎng)絡(luò)以制定正確的公共政策，提供令公民滿意的公共服務(wù)、優(yōu)化社會管理。因此，在我國，國家治理、政府治理和社會治理都應(yīng)該擁有“網(wǎng)絡(luò)”結(jié)構(gòu)的理念，利用這種息息相關(guān)且復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)綜合各種資源、借助各種力量實(shí)現(xiàn)善治。網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化與治理主體的多元化，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合與整體性行動，二者結(jié)合催生了“合作”的理念。合作似乎已經(jīng)成為公共管理學(xué)界的研究主題，在這種高度復(fù)雜化、高度不確定的背景下，社會結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理主體多元化、治理機(jī)構(gòu)的整合化、治理行動的一體化都呼喚著合作的產(chǎn)生，不論國外還是國內(nèi)，在治理的活動中，公共治理者必須具備合作的理念。數(shù)字治理理論所提倡的公共治理數(shù)字化變革為我國治理提供了“大數(shù)據(jù)”理念。公共治理主張政府與社會組織、公民的合作治理，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中共享信息、供給資源、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，面對日新月異的世界及復(fù)雜易變的問題，治理主體必須反應(yīng)迅速。在治理活動中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以進(jìn)行數(shù)據(jù)分析、信息共享與治理預(yù)測，能夠很好地應(yīng)對后工業(yè)化帶來的復(fù)雜性問題的挑戰(zhàn)，大數(shù)據(jù)已成為公共治理中不可或缺的技術(shù)性理念。公共價(jià)值管理理論以提倡公共管理者以創(chuàng)造公共價(jià)值為使命而引起學(xué)術(shù)界的注意，對于我國而言，這是一個(gè)急需的治理理念。我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，需要一個(gè)明確的目標(biāo)與方向，不能唯GDP論英雄，要改變犧牲環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的老思路，我國的現(xiàn)代化建設(shè)及公共管理實(shí)踐必須將經(jīng)濟(jì)（GDP）、社會公平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三者統(tǒng)一起來，這就需要我國的公共治理主體以創(chuàng)造公共價(jià)值為使命。

第二，構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)：平臺型、互動型、依賴型、合作型、網(wǎng)絡(luò)型。我們通過對西方公共治理前沿理論的研究發(fā)現(xiàn)，對治理主體關(guān)系的處理是治理活動中最為關(guān)鍵的部分，治理主體關(guān)系所形成的相應(yīng)治理格局或結(jié)構(gòu)是一切治理活動的基礎(chǔ)，我們所采取的一切治理方式或活動都依賴于既定的治理結(jié)構(gòu)。因此，對于我國治理理論，特別是治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與創(chuàng)新而言，關(guān)鍵是創(chuàng)造與我國國情相契合的治理結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為，這種治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是以平臺型結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，互動型結(jié)構(gòu)為主要體現(xiàn)，依賴型結(jié)構(gòu)為常態(tài)，合作型結(jié)構(gòu)為有效方式，網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)為典型特征的治理格局。對于政府而言，這是由垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；對于非政府組織而言，這是由邊緣結(jié)構(gòu)向平臺型結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；對于治理各方主體而言，這是由單一結(jié)構(gòu)向互動型、依賴型、合作型結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。構(gòu)建中國特色的治理結(jié)構(gòu)，首先是平臺型結(jié)構(gòu)，這是垂直結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的第一步。在制定公共政策或社會治理過程中，政府由于精力或資源有限，對于一些事物采取“退居二線”的姿態(tài)，讓社會組織和公民參與到治理體系中來，政府為其他主體的參與提供一個(gè)合適的平臺。在這個(gè)平臺上，政府劃定治理的范圍，明確各大主體的角色與責(zé)任，指定治理目標(biāo)，政府“旁觀”監(jiān)督。這種平臺型結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的初級結(jié)構(gòu)，政府具有一定的導(dǎo)航作用，起著搭建平臺，提供治理所需條件或相應(yīng)保障的作用。在平臺型結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上，需要構(gòu)建互動型結(jié)構(gòu)?；有偷慕Y(jié)構(gòu)是超越平臺型結(jié)構(gòu)的，在治理平臺中，各大主體并非“各掃門前雪”，他們會在既定目標(biāo)或總體目標(biāo)基礎(chǔ)上，通過結(jié)合自身狀況分解目標(biāo)，相互溝通、相互借鑒，通過協(xié)商或討價(jià)還價(jià)的方式確定自己的角色與目標(biāo)，政府也參與其中，而不是目標(biāo)制定者。但是在這種互動型結(jié)構(gòu)中容易使治理主體的界限或責(zé)任模糊化，因此政府還要擔(dān)任平臺秩序的守護(hù)者，明確各大主體的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任意識。治理主體在互動型結(jié)構(gòu)中形成了一種溝通、互動、協(xié)調(diào)的關(guān)系或模式，這種頻繁的交流與溝通容易促使各大主體達(dá)到相互依賴的狀態(tài)，從而構(gòu)成依賴型結(jié)構(gòu)。主體之間的依賴關(guān)系是這種治理結(jié)構(gòu)中的常態(tài)，主體之間之所以相互依賴，是因?yàn)樯鐣膹?fù)雜性與不確定性造成治理所要解決的問題棘手化或碎片化，某一個(gè)單一的主體無法完全依靠自身的力量完整解決，提供整體性的服務(wù)，信息、知識、時(shí)間等資源的限制使得治理主體間相互依賴。這種依賴關(guān)系是相互的，政府有失敗的時(shí)候，市場也有失靈的時(shí)候，社會組織或公民也有自身的局限性，這就導(dǎo)致他們不得不利用其他主體的資源，形成一種依賴關(guān)系。這種依賴關(guān)系在治理平臺之中會成為常態(tài)，一旦治理目標(biāo)確定、機(jī)制形成，各大主體就會采取行動，這種行動就是建立在依賴關(guān)系基礎(chǔ)上的合作。“行動者的相互依賴是網(wǎng)絡(luò)關(guān)系最本質(zhì)的特征，正因?yàn)橄嗷ヒ蕾嚥拍苁剐袆诱邔?shí)現(xiàn)地位的平等，正因?yàn)橄嗷ヒ蕾嚥判枰扇『献鞯牟呗曰顒印?rdquo;【32】所以在治理活動過程中最典型的特征就是治理主體之間形成合作的關(guān)系，構(gòu)成合作型結(jié)構(gòu)。合作型結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在治理策略中，金鐘燮認(rèn)為，“隨著公民社會能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成公共領(lǐng)域內(nèi)多方面的互動，這種多方面的互動過程以話語體系為導(dǎo)向，具有非等級、水平型、合作型的特征”【33】。合作是治理的一種有效方式，“政府需要拋棄那種主要是提供社會秩序的思維定式，轉(zhuǎn)而積極創(chuàng)建社會合作體系，通過公共政策以及各個(gè)方面的政府過程去引導(dǎo)社會合作行為，在合作行為中形塑出社會和諧的機(jī)制，從而獲得一種合作的秩序”?！?4】這種平臺型、互動型、依賴型、合作型的結(jié)構(gòu)特征構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，主體多元、溝通互動、相互依賴、合作策略成為網(wǎng)絡(luò)的主要特征。在網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)中，政府發(fā)揮著“元治理”的作用，“在制度上，要提供各種機(jī)制，促使有關(guān)各方集體學(xué)會不同地點(diǎn)和行動領(lǐng)域之間的功能聯(lián)系和物質(zhì)上的相互依存關(guān)系；在戰(zhàn)略上，促進(jìn)建立共同的愿景，從而鼓勵(lì)新的制度安排和新的活動，以便補(bǔ)充和充實(shí)現(xiàn)有治理之不足”【35】。

第三，轉(zhuǎn)變治理方式：協(xié)調(diào)、整合、共享、信任、合作、責(zé)任。治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化最基本特征就是治理主體多元化、職能分散化、資源有限性，在這種治理結(jié)構(gòu)中，要想實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)就必須將主體、職能、資源統(tǒng)一起來。所以，我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理方式，變統(tǒng)治為治理，變科層為網(wǎng)絡(luò)，變控制為協(xié)調(diào)，變分散為整合，變權(quán)威—命令為信任—合作。“信任是合作的潤滑劑，信任是合作的情感基礎(chǔ)。與此相反，不信任破壞合作。如果完全不信任，在自由行動者之間的合作將會失敗。”【36】信任代替了傳統(tǒng)科層制中的權(quán)威，通過信任方能克服集體行動的困境。因此，在治理時(shí)代，治理方式應(yīng)當(dāng)是以協(xié)調(diào)、整合、共享、信任、合作、責(zé)任為主。正如佩里·?？怂梗≒erri 6）所言，“整體性治理并不是一個(gè)新的概念，它實(shí)際上就是指如何通過協(xié)調(diào)與合作來實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”【37】。治理需要機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，整體性治理擅長解決跨部門的協(xié)同問題。以京津冀協(xié)同發(fā)展為例，京津冀三地的協(xié)同是以三地政府協(xié)同為支撐，但是由于地方政府以本地利益為導(dǎo)向，因此很難達(dá)成共識，所以在京津冀協(xié)同的這個(gè)平臺或網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中，需要成立一個(gè)凌駕于三地政府級別之上的京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)合體，促進(jìn)三地政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，達(dá)到行動統(tǒng)一，一體化發(fā)展。機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)是為了職能的整合，由于網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)存在的多元主體的職能有可能“碎片化”或重構(gòu)，在這基礎(chǔ)上合作會產(chǎn)生矛盾，降低效率，因此我們需要整合各大主體職能，將其系統(tǒng)化。職能的整合有利于資源的共享，治理效力的提高在于資源的有效溝通與共享。各種治理主體或行動者通過對話與溝通，在集體行動或治理行為的平臺中相互交流信息，共享資源，尋求共性，強(qiáng)化合作。“如果說價(jià)格競爭是市場的核心協(xié)調(diào)機(jī)制、行政命令是等級制的核心機(jī)制的話，那么信任與合作則是網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)制。”【38】那么，為什么說采取合作的策略活動是最有效的治理方式？因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的角度來看，治理平臺中的各大主體都有自利的一面，所以溝通、協(xié)商、互動的過程其實(shí)是討價(jià)還價(jià)的過程，是一種博弈過程，“當(dāng)博弈各方協(xié)調(diào)一致去尋找有利于共同盈利的戰(zhàn)略時(shí)，就會出現(xiàn)協(xié)同性均衡狀態(tài)了”【39】，合作策略是既最有利于自己，也最有利于集體的策略活動。單獨(dú)行動只能產(chǎn)生“零和”，合作才會多贏。另外，治理中各大主體或行動者責(zé)任的模糊化是治理的一大問題，“由于合作網(wǎng)絡(luò)建立在政府部門與非政府部門共享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制上，帶來了公私界限的模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，這為公共行動者互相推、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能。”【40】因此創(chuàng)新治理方式還必須注意明確責(zé)任的問題，提升責(zé)任意識，完善相關(guān)制度。

第四，優(yōu)化治理工具：大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)分析、信息共享。治理工具是治理主體執(zhí)行國家意志、落實(shí)公共政策、管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所能夠使用的各種手段。在我國，傳統(tǒng)的治理工具主要有行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，這些工具是在“管制”型理念指導(dǎo)下所使用的；隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，并借鑒新公共管理倡導(dǎo)的工具手段，我國治理工具逐步轉(zhuǎn)向了市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段，這是在“服務(wù)”理念指導(dǎo)下的工具選擇。進(jìn)入到治理時(shí)代，我們需要認(rèn)真聆聽公共治理前沿理論中的箴言，改革并優(yōu)化我國的治理工具。整體性治理理論、數(shù)字治理理論和公共價(jià)值管理理論關(guān)于治理工具的經(jīng)驗(yàn)可以為我國治理工具的改善提供借鑒。竺乾威在評析數(shù)字治理理論時(shí)指出：“登力維的一個(gè)比較新穎的角度在于強(qiáng)調(diào)以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的變革在管理系統(tǒng)以及與公民和服務(wù)使用者互動中的重要性……以強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在像企業(yè)過程那樣組織公共服務(wù)和向公民以及顧客提供服務(wù)中的重要性。”【41】數(shù)字治理理論是在整體性治理理論基礎(chǔ)上的延伸，整體性治理所主張的協(xié)調(diào)與整合在具體操作層面需要與數(shù)字治理理論強(qiáng)調(diào)的數(shù)字化變革手段相結(jié)合。西方公共治理前沿理論的本土化在治理工具層面體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)治理工具兩個(gè)方面。大數(shù)據(jù)為網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中的治理提供了技術(shù)支持，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)為治理提供了結(jié)構(gòu)性便利，但也有不足之處。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，治理主體如何跨越時(shí)間和空間的限制進(jìn)行時(shí)時(shí)溝通、互動？如何在復(fù)雜的問題中迅速分析出關(guān)鍵方面？如何快速地將各大行動主體的信息互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)共享？對于這些問題的解決，數(shù)字治理理論為我國治理提供了大數(shù)據(jù)技術(shù)在治理中應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)。信息技術(shù)的發(fā)展使得人們之間的聯(lián)系跨越了時(shí)空限制，特別是在治理活動中，不同地域的主體可以進(jìn)行信息溝通，不會受到時(shí)空的局限，打破了壁壘，各行動主體因?yàn)榇髷?shù)據(jù)技術(shù)而聯(lián)系在一起。大數(shù)據(jù)技術(shù)還能進(jìn)行云計(jì)算，能夠在紛繁復(fù)雜的事務(wù)中分析出問題的關(guān)鍵，能夠迅速鎖定治理對象，并能演示治理模型，預(yù)測治理活動的未來發(fā)展?fàn)顩r。此外，“大數(shù)據(jù)技術(shù)是基于信息技術(shù)發(fā)展起來的，在海量的信息方面，大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅僅停留在數(shù)據(jù)分析，還能提供海量的數(shù)據(jù)、信息服務(wù)”?！?2】信息共享，是公共治理中的關(guān)鍵部分，通過應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)。因此，對治理工具的優(yōu)化是增添大數(shù)據(jù)的因素，能夠更加適應(yīng)信息時(shí)代和治理時(shí)代的要求。

第五，明確治理使命：公共價(jià)值。在中國現(xiàn)有國情下，我們需要明確公共價(jià)值，以使政府保持正確的航向。穆爾認(rèn)為：“公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造公共價(jià)值，就像私人部門管理工作的目標(biāo)是創(chuàng)造私人價(jià)值一樣。”【43】因此，我國政府不應(yīng)像私營部門那樣以經(jīng)濟(jì)成果為重要目標(biāo)，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注發(fā)展質(zhì)量的問題，將純GDP追求轉(zhuǎn)為綠色GDP。改革開放以來，我國政府的思維是“摸著石頭過河”，使得我國在取得較大的經(jīng)濟(jì)成功同時(shí)，也付出了巨大的代價(jià)，遺留下了嚴(yán)重的問題，例如生態(tài)環(huán)境破壞、自然資源大量消耗、社會收入差距較大、腐敗問題嚴(yán)重等。這些問題的存在的原因之一是因?yàn)槲覈闹卫聿]有明確使命，政府沒有“頂層設(shè)計(jì)”“戰(zhàn)略管理”的思維，從而使得在發(fā)展的過程中偏離航向，對公共價(jià)值造成了一定的損害。為此，我們在全面深化改革的同時(shí)，必須明確我國治理追求公共價(jià)值的使命。

西方公共治理前沿理論中國化的具體路徑。“理論是人類對某一事物或事物的某一方面提出的一個(gè)系統(tǒng)看法，目的是對事物的現(xiàn)象和因果關(guān)系作出系統(tǒng)合理的解釋并指導(dǎo)未來的實(shí)踐，是基于對過去的總結(jié)的基礎(chǔ)上提出來的推斷。”【44】西方公共治理前沿理論中國化的具體路徑，是用中國化的公共治理理論指導(dǎo)我國的公共管理實(shí)踐。

第一，建設(shè)服務(wù)型治理共同體。在治理的時(shí)代，治理主體是多元化的，正如格里·斯托克所說：“治理指公私機(jī)構(gòu)和志愿社團(tuán)的相互依存。”【45】中國治理的未來也必然走向多元主體共同的合作治理，因此，結(jié)合當(dāng)下我們正在建設(shè)的服務(wù)型政府，西方公共治理前沿理論應(yīng)用化的體現(xiàn)之一就是建設(shè)服務(wù)型治理共同體。在社會治理中，政府只是其中的主要力量，“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共權(quán)威，也涉及在公共領(lǐng)域內(nèi)活動的準(zhǔn)公共行動者、志愿部門、社區(qū)組織甚至是私營部門”。【46】服務(wù)型政府的建設(shè)并不能滿足未來治理在主體方面的需求，所以服務(wù)型政府的范圍應(yīng)當(dāng)拓展。分權(quán)化是公共管理改革的趨勢，治理的實(shí)現(xiàn)必經(jīng)之路就是政府要共享權(quán)力，政府的分權(quán)化改革是將政府部分職權(quán)授予給參與治理的社會組織、社區(qū)等其他主體，實(shí)現(xiàn)合作。在這個(gè)過程中，政府與其他享有政府原先擁有的職權(quán)的主體就構(gòu)成了治理的共同體。治理共同體秉承服務(wù)的理念，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益是其工作的核心，在經(jīng)濟(jì)治理、社會管理、公共服務(wù)及自身共同體建設(shè)方面都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)服務(wù)性質(zhì)，它是指在公民本位和社會本位的理念指導(dǎo)下，不同部門、不同領(lǐng)域的多元主體進(jìn)行合作，以為公民服務(wù)為職能核心，通過運(yùn)用多樣的、綜合性的治理方式提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的治理共同體。這個(gè)共同體具備四個(gè)特征，一是在治理主體與被服務(wù)對象方面，治理主體以被服務(wù)的公民為本位，根據(jù)公民需求提供服務(wù)，治理主體的執(zhí)行人員要樹立服務(wù)的理念；二是在權(quán)利與義務(wù)方面，治理共同體擁有治理權(quán)力，同時(shí)也受到法律的規(guī)范，違反法律將受到問責(zé)，是一種法治型、責(zé)任型的共同體；三是在行動方面，共同體的行動具有整體性；四是在治理共同體的使命方面，治理共同體是戰(zhàn)略者，關(guān)注外部環(huán)境，根據(jù)環(huán)境的變化而改變策略，行動者是為創(chuàng)造公共價(jià)值而行動的。

第二，推進(jìn)合作治理。全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中賦予了我們這個(gè)社會高度復(fù)雜化、高度不確定性的新特征，在社會轉(zhuǎn)型背景下，在我國工業(yè)化與后工業(yè)化同時(shí)進(jìn)行的背景下，合作治理是未來社會治理方案建構(gòu)的必然選擇。“如果說社會的高度復(fù)雜性和高度不確定性向人們提出了合作的要求，那么，社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的生成，將為人們的合作提供客觀性的和基礎(chǔ)性的支持?！?7】那么在新的時(shí)代背景下，我們推進(jìn)合作治理、建構(gòu)合作治理模式需要借鑒前沿性的理論。（1）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)支撐。網(wǎng)絡(luò)（化）治理具有多元主體參與、伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、共識性信任等特征，網(wǎng)絡(luò)（化）治理理論的應(yīng)用為合作治理供給了支持合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。（2）合作關(guān)系塑造。在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)支撐的基礎(chǔ)上，要塑造多種合作關(guān)系，多元主體參與是指除政府之外的其他社會主體共同參與，政府可以將自身無法承擔(dān)的職能授權(quán)給其他參與主體，構(gòu)成伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其中最典型的是公私伙伴關(guān)系。“公私伙伴關(guān)系可界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動由私人部門來承擔(dān)”?！?8】這是在政府與非政府組織共同治理過程中形成的合作關(guān)系。其次，是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)外部的合作關(guān)系，整體性治理為合作治理建構(gòu)了政府內(nèi)外部合作的基礎(chǔ)，如政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、政府間的聯(lián)盟。整體性的結(jié)構(gòu)、制度、人際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建是進(jìn)行合作的前提，技術(shù)層面的數(shù)字治理為合作提供了便利。（3）合作文化培育。網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)為合作提供了多元主體相互依賴、互動和協(xié)商的契機(jī)，培育了協(xié)商、互動、依賴的文化；整體性治理強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟、信任、責(zé)任理念，合作的前提是團(tuán)隊(duì)需要相互信任，信任是需要信息的共享與溝通的；數(shù)字治理理論為信息的溝通提供了技術(shù)與平臺，提高了信息溝通的速度；公共價(jià)值管理理論為合作提供了共同愿景，追求公共價(jià)值。西方公共治理前沿理論培育了協(xié)商、互動、依賴、信任、責(zé)任、團(tuán)隊(duì)、公共價(jià)值等文化元素。

第三，助力協(xié)同戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是我國區(qū)域治理的發(fā)展趨勢，城市群是經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心地區(qū)，區(qū)域協(xié)同對于經(jīng)濟(jì)整體性發(fā)展、生態(tài)整體性治理來說是大有裨益的。根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要，中國內(nèi)地城市群數(shù)量或?qū)⑦_(dá)到20個(gè)，包括京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、成渝地區(qū)等，因此，為了更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，我們需要借鑒西方先進(jìn)的公共治理理論，整體性治理理論和數(shù)字治理理論在助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略方面具有一定的優(yōu)勢。應(yīng)基于整體性治理在政府組織層級、組織職能、政府間關(guān)系方面構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。在政府組織層級方面，一是行政層級的整合，壓縮層級數(shù)，并在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建多個(gè)城市群，以城市群作為輻射圈，實(shí)行省管城市圈。二是財(cái)政層級的整合，財(cái)政權(quán)關(guān)乎部門的行政權(quán)限，財(cái)政權(quán)下放是地方政府改革的一大趨勢。在政府組織職能方面，建構(gòu)整體性的政府部門聯(lián)合體，克服職責(zé)同構(gòu)、部門重合等“碎片化”問題，將涉及跨區(qū)域管理問題（如經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理、生態(tài)環(huán)境治理、交通管理、公共服務(wù)提供等）的職能部門整合在一起，實(shí)行逆部門化，將相似或相近職能進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置，實(shí)行大部門式治理。在區(qū)域之上，設(shè)置跨區(qū)域綜合管理部門，統(tǒng)一調(diào)度跨區(qū)域問題。在處理政府間關(guān)系方面，根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，地方政府會追求地方利益，地方政府在協(xié)同時(shí)也會有博弈，府際關(guān)系面臨著信息不對稱、地方政府博弈、職責(zé)不明確等問題。因此，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，我們需要利用整體性治理理論，構(gòu)建公共信息平臺，建立信息互通、共享機(jī)制，克服信息不對稱問題；加強(qiáng)溝通、對話、談判，通過協(xié)商尋求共同利益，克服部門主義，實(shí)現(xiàn)協(xié)同；構(gòu)建區(qū)域協(xié)同共同體，統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)各方，整體行動；加強(qiáng)區(qū)域法律體系建設(shè)，用以處理跨區(qū)域問題，明確權(quán)利與責(zé)任，克服責(zé)任互相推諉和利益爭奪現(xiàn)象，解決地方保護(hù)主義的問題。除此之外，整體性治理重視信任、責(zé)任感和制度化，數(shù)字治理重視信息技術(shù)。所以為實(shí)現(xiàn)地方政府在組織層級、組織職能和府際關(guān)系等方面的協(xié)同，要重視信任體系建設(shè)、法律制度的完善、數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用。

第四，促進(jìn)智慧城市。重新整合、以需求為基礎(chǔ)的整體主義、數(shù)字化過程是數(shù)字治理理論的主要內(nèi)容，信息技術(shù)是數(shù)字治理理論的技術(shù)支撐和典型特征，而智慧城市在主體關(guān)系、服務(wù)提供、信息共享等方面容易陷入困境，數(shù)字治理的內(nèi)容與特征對于智慧城市的建設(shè)具有一定的指導(dǎo)意義。智慧城市的建設(shè)是為了便民，以公民需求為中心，提供便利的公共服務(wù)，這是與數(shù)字治理的目標(biāo)相契合的，因此可以將二者結(jié)合起來。在主體關(guān)系方面，智慧城市建設(shè)涉及政府、企業(yè)、公民三大主體，政府是智慧城市的規(guī)劃與建設(shè)者、企業(yè)是參與者、公民是使用者，三者的關(guān)系梳理至關(guān)重要。政府與企業(yè)在建設(shè)智慧城市過程中需要協(xié)調(diào)與合作，政府要集中購買公共服務(wù)，打造公私合作伙伴關(guān)系；政府與公民的關(guān)系是服務(wù)者與享用者的關(guān)系，為提供令公民滿意的服務(wù)，政府機(jī)構(gòu)之間需要重新整合。在整體性服務(wù)提供方面，智慧城市的建設(shè)涉及電子政府、基礎(chǔ)設(shè)施、城市數(shù)據(jù)庫、智慧產(chǎn)業(yè)、安全保障等方面，一是需要協(xié)同建設(shè)，二是需要基于需求的整體建設(shè)。數(shù)字治理的以需求為基礎(chǔ)的整體主義包括：“（1）互動的信息搜尋和信息提供；（2）以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建；（3）一站式服務(wù)；（4）數(shù)據(jù)庫；（5）重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)；（6）靈活的政府過程；（7）可持續(xù)性。”【49】因此，為保證智慧城市的協(xié)同推進(jìn)、整體建設(shè)，需要應(yīng)用數(shù)字治理，做到：建立智慧城市數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息共享；完善政府信息網(wǎng)站，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)捕捉公民需求；提供一站式服務(wù)，保障服務(wù)的整體性。

第五，優(yōu)化戰(zhàn)略管理。我國政府戰(zhàn)略管理的未來趨勢之一是走向以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府戰(zhàn)略管理。穆爾提出了以“公共價(jià)值、授權(quán)環(huán)境和運(yùn)作能力”【50】為主體的戰(zhàn)略三角模型，他認(rèn)為一個(gè)組織的戰(zhàn)略需要同時(shí)滿足以下三個(gè)要素：（1）覆蓋了組織的所有的使命和目標(biāo)；（2）提供法律方面支持的來源；（3）解釋事業(yè)將怎樣組織和運(yùn)行來完成既定的目標(biāo)。為了發(fā)展公共部門組織戰(zhàn)略，管理者必須將以上三個(gè)因素與三個(gè)寬泛的檢驗(yàn)相結(jié)合。第一，戰(zhàn)略必須在這種意義上有可維持的價(jià)值，即組織生產(chǎn)的價(jià)值對于監(jiān)督者、顧客和獲益者來說，花費(fèi)較低的金錢和權(quán)威；第二，必須得到法律和政治的支持；第三，必須是可運(yùn)行和可管理的，因?yàn)闄?quán)威的、有價(jià)值的行為能夠真正通過現(xiàn)存組織和來自其它組織的幫助完成組織的目標(biāo)。

結(jié)語

在西方公共治理前沿理論的學(xué)術(shù)研究中，本土化研究是西方公共治理前沿理論研究的未來趨勢。到目前而言，我國學(xué)者在研究西方公共管理理論時(shí)，大都經(jīng)歷了理論引介、反思批判、理論比較和理論本土化的研究過程。作為西方公共管理的前沿理論，本土化研究將是未來學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)。在本土化研究過程中，我們需要把握以下三點(diǎn)。

第一，尋找契合點(diǎn)。中西方在政治制度、政治體制和政治文化等方面存在較大差異，所以在西方土壤上產(chǎn)生的理論并不一定適合我國現(xiàn)有國情。因此，我們需要立足中國公共管理實(shí)踐引進(jìn)西方公共管理前沿理論，需要尋找契合點(diǎn)。比如服務(wù)型政府與新公共服務(wù)、合作治理與網(wǎng)絡(luò)治理、區(qū)域協(xié)同與整體性治理、智慧城市與數(shù)字治理、戰(zhàn)略管理與公共價(jià)值，根據(jù)我國公共管理改革的需要借鑒西方公共管理前沿理論，在理論與實(shí)踐兩個(gè)層面本土化。

第二，著眼前沿理論與未來實(shí)踐。理論是總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)，把握現(xiàn)象與本質(zhì)、結(jié)果與原因的關(guān)系用以指導(dǎo)未來實(shí)踐，所以我們要關(guān)注最前沿的公共管理理論，因?yàn)榍把乩碚摱际窃谝酝补芾砝碚摲此寂械幕A(chǔ)上并結(jié)合現(xiàn)時(shí)代背景而創(chuàng)建的，具有一定的代表性。中國公共管理者還應(yīng)具有戰(zhàn)略眼光與未來視角，應(yīng)該摒棄以前“摸著石頭過河”的思維，提早發(fā)現(xiàn)問題，并有預(yù)見力。

第三，關(guān)注理論的中國化與理論的應(yīng)用化。西方公共治理前沿理論的本土化（包括中國化與應(yīng)用化），應(yīng)立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當(dāng)代，關(guān)懷人類、面向未來的思路，充分體現(xiàn)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派【51】。筆者在梳理國內(nèi)學(xué)者研究西方公共治理前沿理論本土化問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)者關(guān)注西方理論應(yīng)用的視角化或指導(dǎo)化，即從西方理論視角看我國某個(gè)公共管理問題，或者用西方理論指導(dǎo)我國政府改革的某個(gè)問題。這種本土化研究并不系統(tǒng)，我們在進(jìn)行本土化研究時(shí)，既要吸收西方先進(jìn)理念，創(chuàng)新我國治理理論，還要注重理論的應(yīng)用。

（本文系國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“京津冀生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究：基于整體性治理的分析框架”的階段性成果，項(xiàng)目編號為：16BZZ076；廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生翟文康是本文的共同作者）

注釋

【1】夏書章：《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，《人民日報(bào)》，1982年1月29日。

【2】張成福：《變革時(shí)代的中國公共行政學(xué)：發(fā)展與前景》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第9期。

【3】《結(jié)合中國特色社會主義偉大實(shí)踐 加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)》，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0518/c1024-28358328.html。

【4】何艷玲：《危機(jī)與重建：對我國行政學(xué)研究的進(jìn)一步反思》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第2期。

【5】丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第4頁。

【6】Robert A.Dahl,"The Science of Public Administration:Three Problem," PublicAdministration Review, 1947, 7.

【7】芮國強(qiáng)：《行政學(xué)本土化：內(nèi)涵、意義及路徑》，《江海學(xué)刊》，2008年第6期。

【8】黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌：《行政管理學(xué)》，北京：高等教育出版社，1990年。

【9】JAMES L. PERRY,"Is Public Administration Vanishing?" PublicAdministration Review, 2016, 2.

【10】馬駿、張成福、何艷玲：《反思中國公共行政學(xué)：危機(jī)與重建》，北京：中央編譯出版社，2009年，第4～9頁。

【11】馬駿：《中國公共行政學(xué)研究的反思：面對問題的勇氣》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2006年第3期。

【12】中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯選集》第一卷，北京：人民出版社，1995年，第88頁。

【13】［法］莫蘭：《迷失的范式：人性研究》，陳一壯譯，北京大學(xué)出版社，1999年，第173頁。

【14】［美］丹尼爾·W·布羅姆利：《經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度——公共政策的理論基礎(chǔ)》，陳郁譯，上海人民出版社，2006年，第59頁。

【15】張康之：《論風(fēng)險(xiǎn)社會中的治理變革》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。

【16】［美］W.E.哈拉爾：《新資本主義》，馮韻文、黃育馥譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第126頁。

【17】《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)》，http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。

【18】［美］斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第22～35頁。

【19】曾維和：《“整體政府”論——西方政府改革的新趨向》，《國外社會科學(xué)》，2009年第2期。

【20】許可：《國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略協(xié)同的績效評價(jià)與整體性治理機(jī)制研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015年，第59頁。

【21】孫敏：《英國數(shù)字時(shí)代治理理論研究與應(yīng)用的新進(jìn)展及其啟示》，華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年，第29～30頁。

【22】"DigitalGovernment: Building a 21st Century Platform to Better Serve the AmericanPeople,"https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html.

【23】Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge,Massachusetts: Harvard University Press, 1995: pp. 13-16.

【24】［美］M·P·托達(dá)羅：《第三世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展（下冊）》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1988年，第221頁。

【25】張康之：《從行政學(xué)的歷史中解讀我國行政學(xué)的研究方向》，《理論與改革》，2002年第3期。

【26】夏書章：《加強(qiáng)合作治理研究是時(shí)候了》，《復(fù)旦公共行政評論》，2012年第2期。

【27】張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學(xué)研究》，2012年第3期。

【28】《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，http://sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_9.htm。

【29】陳振明：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第464頁。

【30】Robert A. Dahl,"The Science of Public Administration: Three Problem,"Public Administration Review, 1947, 7(1): pp. 1-11.

【31】［美］珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第47頁。

【32】陳振明：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第152頁。

【33】金鐘燮：《公共行政的社會建構(gòu)》，孫柏英等譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第165頁。

【34】張康之：《走向合作的社會》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第174頁。

【35】俞可平：《全球化：全球治理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第79頁。

【36】［波蘭］彼得·什托姆普卡：《信任：一種社會學(xué)理論》，程勝利譯，北京：中華書局，2005年，第82頁。

【37】Perri 6, DianaLeat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards HolisticGovernance:The New Agenda, New York: Palgreve, 2002:9.

【38】［英］羅伯特·羅茨：《新的治理》，載俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第95頁。

【39】［美］保羅·A·薩繆爾森、威廉·D·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)（上冊）》，蕭琛等譯，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996年，第385頁。

【40】陳振明：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第99頁。

【41】竺乾威：《公共行政理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第492頁。

【42】韓兆柱、翟文康：《大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下整體性治理理論應(yīng)用研究》，《行政論壇》，2015年第6期。

【43】Mark H.Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge,MA: Harvard University Press, 1995: pp. 17-28.

【44】藍(lán)志勇、陳國權(quán)：《當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2007年，第3期。

【45】［英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國際社會科學(xué)雜志（中文版）》，1999年第1期。

【46】Robert Leach,Janie Percy-Smith, Local Governance in Britain, New York:Palgrave, 2001:6.

【47】張康之：《走向合作的社會》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2016年，第45頁。

【48】［美］E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第4頁。

【49】竺乾威：《公共行政理論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第485～487頁。

【50】John Benington,Mark H. Moore, Public Value: Theory and Practice, NewYork: Palgrave Macmillan，2011: pp. 4-5.

【51】《結(jié)合中國特色社會主義偉大實(shí)踐 加快構(gòu)建中國特色哲學(xué)社會科學(xué)》，http://politics.people.com.cn/n1/2016/0518/c1024-28358328.html。

LocalizationResearch on the Frontier Theory of the Western Public Governance

Han Zhaozhu

Abstract: The western public governance theoryis a theoretical system created by the western scholars in the era ofgovernance based on public management practices, and also a new socialgovernance scheme designed to adapt to the globalized and post-industrializedera of governance. This theory has caused governance to be hotly debated amongthe western public management academics, and government reforms under itsguidance are also going on in full swing in the western countries. For theChinese public administration research and practice, the localization ofwestern public governance theory is necessary, because China's academicresearch and disciplinary progress, and the background of the current times andthe ongoing social transformation provide the conditions. The localization ofthe frontier theory of western public governance is also feasible, because theapplication range of the five frontier theories of western public governancefits in with the practice of public management in our country. Therefore, inChinese context, in order to explore the strategy of localizing western publicgovernance theory, we need to start from adapting the theory to Chineseacademic environment and applying the theory to Chinese conditions, try tocreate a governance theory with Chinese characteristics that can guide thepublic management reform in China with reference to the western publicadministration theory.

Keywords: Public Governance, Frontier Theory,Localization

【作者簡介】

韓兆柱，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授。研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c方法。主要著作有《一般管理學(xué)原理》《社會大變革中的中國工人階級》等。