【摘要】PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機制作用，但當前PPP領(lǐng)域市場化程度較低的問題亟待關(guān)注。面對PPP領(lǐng)域市場高準入壁壘造成市場壟斷與民間資本參與度較低等問題，應(yīng)通過放寬市場準入、優(yōu)化政府服務(wù)、強化市場化的政府責任等措施緩解。

【關(guān)鍵詞】PPP模式市場化  公共產(chǎn)品  對策  

【中圖分類號】F283    【文獻標識碼】A

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種合作關(guān)系。它是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。當前我國在PPP模式推進過程中，存在PPP領(lǐng)域市場壟斷、民間資本參與度較低、重融資輕模式等市場化程度較低的問題，應(yīng)采取有效措施進一步提升PPP領(lǐng)域的市場化程度。

PPP模式是一套以市場化方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品的機制

由于公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在市場失靈和政府失靈的問題，較為有效的解決辦法是將公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供區(qū)分開來，其中政府負有提供公共產(chǎn)品的責任，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)則引入市場機制，引入多種主體，通過形成競爭來提高效率。因此，PPP模式的本質(zhì)可以說是一套以市場化方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品的機制。

PPP領(lǐng)域市場化程度的高低可以從四個方面進行衡量：一是，市場經(jīng)濟實行自由進入、公平競爭的原則。PPP領(lǐng)域市場化程度高意味著各類市場主體可以自由進入、公平競爭。二是，非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，在市場經(jīng)濟中，各類市場主體可以平等參與市場競爭，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，推行PPP模式的本質(zhì)就是引入社會資本特別是民間資本，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而改變以往政府投資效率不高、方向不準等弊端。三是，在市場化背景下，PPP模式的目標在于充分發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，更好地滿足人們對公用事業(yè)運營效率和對公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的要求。PPP領(lǐng)域市場化程度高意味著項目參與方注重盈利模式設(shè)計及經(jīng)營效率。四是，在市場化程度較高的國家和地區(qū)，通過良好的法制環(huán)境、較少的政府干預、完善的市場監(jiān)管以及有效的產(chǎn)權(quán)保護，保障市場能夠在資源配置中起決定性作用。

當前我國PPP領(lǐng)域市場化存在的問題

高準入壁壘造成市場壟斷。盡管PPP項目所提供的公共產(chǎn)品具有公益性，但是PPP項目的運作本身應(yīng)符合市場化機制。當前公共設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域推行PPP項目時，大部分PPP項目依舊通過政府關(guān)系、關(guān)聯(lián)渠道等方式獲得，從而導致我國一些地區(qū)的PPP領(lǐng)域存在壟斷現(xiàn)象。這種壟斷將打破PPP所應(yīng)有的公平競爭環(huán)境，甚至造成某些企業(yè)獲得超額收益或暴利。同時，在缺乏競爭或不完全競爭的情況下，PPP領(lǐng)域內(nèi)的壟斷可能會導致公共產(chǎn)品生產(chǎn)的低效率。此外，壟斷現(xiàn)象可能會進一步引發(fā)馬太效應(yīng)，在存在壟斷和不公平競爭的情況下必然會進一步加劇目前“國企強民企弱”的局面，使得PPP領(lǐng)域的國企壟斷現(xiàn)象加深，從而進一步影響民營企業(yè)對PPP項目的熱情與參與度，引發(fā)惡性循環(huán)。

民間資本參與度較低。鼓勵各類型企業(yè)積極參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，是國家推行PPP模式的重要目的之一。但是，當前PPP項目民間資本參與不足依然是一個普遍現(xiàn)象。以重慶市為例，目前民間資本參與PPP項目主要面臨三大問題：一是民間資本的資金問題。目前資金體量較小的PPP項目有一定的民營企業(yè)參與，而投資規(guī)模較大的項目，尤其是地鐵、隧路橋、水利等重大項目，民營企業(yè)基本沒有參與。民間資本缺少可持續(xù)、成規(guī)模的資本實力，缺少銀行等金融機構(gòu)的融資支持，是限制民間資本參與大型PPP項目的重要因素。二是民間資本參與PPP項目對地方政府來說意味著更大的風險。與民營企業(yè)機構(gòu)合作，如項目出現(xiàn)問題，地方政府將更容易受到國有資產(chǎn)流失、項目暴利等質(zhì)疑，而與央企、國企合作就不存在上述政治和道德風險。因此對地方政府來說，尤其是民營經(jīng)濟相對不發(fā)達的省市，其與民營企業(yè)的合作就更趨謹慎、保守。三是民間資本參與PPP項目需要支付更高的交易成本。對央企和國企來說，對如何與政府打交道，以及對項目的各個環(huán)節(jié)涉及的政府條條塊塊、項目審批流程等都更加了解。但是對民營企業(yè)來說，上述各個環(huán)節(jié)都相對模糊、不清晰，因此民間資本參與PPP項目所需的交易成本將更高。

重融資輕盈利模式。在我國，PPP的引入和廣泛使用始終作為緩解公共項目融資壓力的一種重要手段。在實際操作中，一些PPP項目在設(shè)計過程中忽略了其經(jīng)營性特征，在項目設(shè)計上并沒有充分考慮參與企業(yè)的盈利模式、運營模式和經(jīng)營效益。然而，不有效設(shè)計盈利模式、不關(guān)注運營效率，僅強調(diào)其融資功能往往難以吸引社會資本參與。因此，未來政府在推進PPP模式的過程中，應(yīng)更加全面地理解PPP模式的功能，尤其需要重視PPP項目的盈利模式與經(jīng)營效率。

法律制度和監(jiān)管機制不完善。PPP涉及的部門眾多，主管基礎(chǔ)設(shè)施項目的發(fā)改委、主管公共服務(wù)的財政部，還有主管城市建設(shè)的住建部，尤其是發(fā)改委和財政部之間存在較大的權(quán)責重疊，這導致了發(fā)改委、財政、國土等不同部委出臺的政策有相異之處，使PPP項目在實際操作中缺乏操作性，容易因體制機制問題卡殼。同時，目前所有PPP項目管理需參照《特許經(jīng)營法》、《政府采購法》、《招標投標法》，但上述法律并沒有全面設(shè)計PPP項目中可能發(fā)生的各種問題，例如不同項目捆綁開發(fā)等問題。此外，在PPP監(jiān)管方面存在政府各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、缺乏組織協(xié)調(diào)性、對項目建設(shè)和運營缺乏有效監(jiān)管、監(jiān)管隊伍整體素質(zhì)不高等問題。