功能定位不清晰

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化采取的戰(zhàn)略一直是“限制大城市鼓勵小城鎮(zhèn)”，尤其是1998年十五屆三中全會提出了“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的發(fā)展方向，積極推動了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。但在實際發(fā)展建設中，小城鎮(zhèn)的經濟、人口和產業(yè)集聚力一直不如大城市，“政策引導”與“實際運行”之間存在差別。那么對于小城鎮(zhèn)在中國的功能和作用空間，應該怎樣認識呢？人們對于中國小城鎮(zhèn)主要有三種戰(zhàn)略定位，一是過渡論，二是非農人口蓄水池，三是中國特色城鎮(zhèn)化道路體現者。

但是這幾種戰(zhàn)略定位，都沒有抓住小城鎮(zhèn)在中國的特殊戰(zhàn)略功能。一方面，忽視了小城鎮(zhèn)與農村之間的天然關系。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位均是站在城市的角度進行的，將小城鎮(zhèn)納入整個城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之中，沒有重視甚至是忽略了小城鎮(zhèn)與三農之間的天然聯系，不利于小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和現代農業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，沒有認識到小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)互動中的紐帶作用。城市通過小城鎮(zhèn)輻射農村，農村通過小城鎮(zhèn)接觸城市文明，小城鎮(zhèn)的發(fā)展不僅是為了轉變?yōu)槌鞘?，也不僅單純是為了吸納農村人口，而應是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協調發(fā)展的戰(zhàn)略紐帶（李圣軍，2016）。

相關規(guī)劃政策有沖突

中國具有全面指導空間開發(fā)功能的規(guī)劃主要包括國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃，但是在當前小城鎮(zhèn)建設過程中，這三類規(guī)劃之間存在很多矛盾沖突，對推進新型小城鎮(zhèn)建設造成了很多困擾。這些困擾主要有：

規(guī)劃的時間期限不一致。住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》第24條規(guī)定，村鎮(zhèn)建設規(guī)劃的期限一般為10年至20年；而《土地管理法》第17條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務院規(guī)定，目前執(zhí)行的是15年的期限。

工作底圖不銜接。建制鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃是以全域行政范圍為規(guī)劃范圍，而鎮(zhèn)規(guī)劃的范圍則是建設用地以及因發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域，主要是鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，一般小于全鎮(zhèn)域。

用地分類不銜接。鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137－2011）》，而土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行《土地利用現狀分類（GB/T 21010－2007）》，具體分類標準的不同會造成土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃對同一地塊賦予不同的功能，這種現象在小城鎮(zhèn)建設實踐中比比皆是（馮長春等，2016）。

行政級別不平等

中國目前在各級城市和城鎮(zhèn)之間根據行政級別的高低形成了上下等級關系，這種行政地位的不平等導致不同等級的城鎮(zhèn)在項目、資金、建設用地指標等資源分配及公共服務配置方面不均衡，使得行政等級越高的城市能夠獲得數量更多和質量更優(yōu)的資源與公共服務，而低等級的小城鎮(zhèn)不僅缺乏調配公共資源的能力和吸引流動人口的能力，而且難以形成可持續(xù)財政的能力，其進一步發(fā)展的空間也將被剝奪或受到遏制（石憶邵，2015）。

這種等級關系使得中國的城市和城鎮(zhèn)體系出現“膨脹的大城市—收縮的中小城市—虛弱的小城鎮(zhèn)”的層級斷裂，較低的行政層級是小城鎮(zhèn)的天然劣勢，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展面臨很多制度上的瓶頸（張穎等，2016）。在中國的行政體制中，小城鎮(zhèn)被劃入農村系統(tǒng)，處于城鎮(zhèn)體系的底端。在“條塊分割”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制中，開發(fā)、審批等權力集中于縣市主管部門，小城鎮(zhèn)很難通過自下而上的途徑獲取發(fā)展要素（陳川等，2016）。