【摘要】打擊環(huán)境污染犯罪是保護環(huán)境最為有力的措施。環(huán)境污染案件相對復雜，調查取證存在一定困難。同時，我國現有法律對環(huán)境污染相關罪名的界定并不清晰，造成環(huán)境執(zhí)法部門和刑事司法部門都具有管轄權，相關法律之間的銜接明顯不足，從而滋生“以罰代刑”現象。

【關鍵詞】環(huán)境執(zhí)法 刑事司法 以罰代刑 【中圖分類號】D9 【文獻標識碼】A

環(huán)境執(zhí)法是依法享有環(huán)境管理權的行政主體，依據相應的法律對環(huán)境行政相對人采取監(jiān)督管理行為，防止行政相對人對環(huán)境造成影響和破壞。環(huán)境執(zhí)法的形式多樣，主要包括環(huán)境許可、現場檢查、限期治理、環(huán)境行政處罰等，環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境管理的重要手段。相比環(huán)境執(zhí)法，刑事司法對于嚴重污染環(huán)境，構成環(huán)境污染罪的相對人具有管轄權。根據我國《刑法》規(guī)定，環(huán)境污染罪是違反防治環(huán)境污染規(guī)定，造成嚴重的環(huán)境污染后果的行為，應該依法受到刑事處罰。環(huán)境污染罪犯罪主體破壞了環(huán)境污染管理制度，理應由刑事司法部門予以量刑處理。由此可見，針對環(huán)境污染相關問題，環(huán)境執(zhí)法部門和刑事司法部門都具有管轄權，兩者依據的法律法規(guī)不同，對環(huán)境污染的處理方式存在差異。

理論上，環(huán)境污染犯罪案件一般由環(huán)保部門向公安部門進行移送，由刑事司法部門負責案件審理；但事實上，由于雙方溝通不暢、移送不及時、配合不規(guī)范，多數環(huán)境污染由環(huán)境執(zhí)法部門進行處理。以2013年為例，全國范疇內環(huán)境執(zhí)法處理相關案件14萬件，而有刑事司法處理的案件僅有133件。由此可以看出，在環(huán)境污染案件中，多數涉嫌犯罪行為并沒有進入刑事司法程序，而是由環(huán)境執(zhí)法部門進行處理，以罰金替代刑事處罰，縱容了犯罪分子的罪行，更損害了法律權威。

環(huán)境執(zhí)法中“以罰代刑”現象產生的原因

相關法律規(guī)定不明，案件移交銜接不暢。造成環(huán)境執(zhí)法中“以罰代刑”現象最直接的原因就是相關法律規(guī)定不明確。2001年，國務院制定《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，以此來規(guī)范環(huán)境執(zhí)法部門對涉嫌犯罪的案件應當向刑事司法機關進行移送，但該規(guī)定至今已經超過10年，其中諸多內容并不符合當今社會現狀，更與環(huán)境污染犯罪的具體情況存在較大差異。2007年，國家環(huán)?？偩致?lián)合最高人民檢察院發(fā)布《關于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》，針對環(huán)境保護領域制定了專項案件交接規(guī)范，但該《規(guī)定》僅僅屬于聯(lián)合會簽文件，其立法級別相對較低，無法對環(huán)境執(zhí)法部門、公安部門形成有效約束。2013年，環(huán)保部與公安部再次聯(lián)合下發(fā)《關于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，其中針對存在的“以罰代刑”現象進行相應要求，也建立了相應的移送制度。但從實踐效果來看，其可操作性存在不足，關鍵問題的規(guī)定較為模糊。不難看出，目前相關法律法規(guī)在立法級別上存在明顯不足，環(huán)境污染案件移交始終沒有細致規(guī)定，造成環(huán)境執(zhí)法部門與刑事司法部門在案件移交方面銜接不暢。

執(zhí)法部門利益沖突，濫用職權為己謀利。我國環(huán)境執(zhí)法部門和刑事司法部門某種程度存在著利益沖突，兩個部門都希望案件由自己管轄，不愿意移交辦案權。在環(huán)境污染案件中，環(huán)境執(zhí)法部門希望以行政管理規(guī)定對違規(guī)案件進行處罰，并從中獲取相應利益。即便環(huán)境污染已經到達入刑標準，環(huán)境執(zhí)法部門出于自身利益考量，利用自身職權幫助違法人員或企業(yè)隱瞞犯罪情形，將犯罪嫌疑人的罪行控制在行政處罰的范疇之內，僅對其進行罰金處罰，并以此來提高行政處罰收益。同時，各個地區(qū)為了保證經濟發(fā)展，大量吸引存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)入駐生產，對企業(yè)的環(huán)境污染問題“睜一只眼閉一只眼”，一味對污染環(huán)境的企業(yè)從寬處理，對其實施罰金處罰。更有部分地區(qū)對環(huán)境污染罰金設置具體的金額目標，要求各級環(huán)境執(zhí)法人員要達到處罰目標，并將這些罰金作為執(zhí)法人員的工作補貼。在個人利益和部門利益的驅使下，某些環(huán)境執(zhí)法部門不愿意向刑事司法機關移交案件，因而在利益的誘惑下，環(huán)境執(zhí)法部門濫用職權、為己謀利的現象仍然存在，“以罰代刑”現象更是頻繁發(fā)生。在這個過程中，部分環(huán)境執(zhí)法部門以自身利益為主，不惜犧牲國家利益、不惜放棄環(huán)境保護。

執(zhí)法違法隱蔽性強，檢察機關監(jiān)督缺位。關于環(huán)境污染案件，環(huán)境執(zhí)法部門作為第一責任人有著先入為主的優(yōu)勢，環(huán)境污染程度判定、環(huán)境污染范疇辨別、相關證據收集都由環(huán)境執(zhí)法部門負責，如果環(huán)境執(zhí)法部門和違法企業(yè)站在同一陣線，幫助違法企業(yè)篡改數據、破壞證據，檢察機關和其他部門很難查處。同時，環(huán)境執(zhí)法部門收集到的證據和信息如不及時向刑事司法部門進行移交，刑事司法部門重新進行證據采集就會錯過最佳時期，并且刑事司法部門利用現有技術和環(huán)保監(jiān)測水平難以成功取證。除此之外，檢察機關對于環(huán)境執(zhí)法部門的監(jiān)督也存在缺失，環(huán)境執(zhí)法部門違法行為具有極高隱蔽性，如不經人舉報，檢察機關很難對其違法行為開展調查，并獲得有力證據。同時，如果案件未移交公安機關進行偵查，檢察機關無法跳過公安立案環(huán)節(jié)直接進入到對環(huán)境執(zhí)法部門的監(jiān)督過程中去，這也造成檢察機關對于此類案件監(jiān)督上的缺位。

如何應對環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現象

完善相關立法，構建相關銜接制度。造成環(huán)境執(zhí)法部門移交案件銜接不暢、執(zhí)法中“以罰代刑”現象嚴重的原因就是相關立法缺失。面對此類問題，我國立法機關首要舉措就是加強立法。一方面，針對現有法律法規(guī)進行完善和修正?！缎姓?zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》是對兩法銜接的最主要規(guī)范，但由于制定時間久遠，其中諸多內容并不符合現狀，國務院應該對《規(guī)定》進行及時修正和完善，加強對各部門權利和責任的明確規(guī)定，并允許檢察機關直接對環(huán)境執(zhí)法部門進行監(jiān)督，必要時更允許檢察機關向環(huán)境執(zhí)法部門提出處理建議。另一方面，我國應該出臺專項法律用于解決法律銜接問題，以此來構建相關法律銜接制度，通過制定較高等級的法律法規(guī)來緩解現有規(guī)章制度執(zhí)行力不足問題，增強對各個部門的約束。

強化部門溝通，提高執(zhí)法人員素質。環(huán)境執(zhí)法部門始終在相對封閉的環(huán)境下履行職權，而公安部門對涉嫌環(huán)境污染犯罪的行為又無法直接獲取相關信息，兩個部門缺乏溝通。在未來發(fā)展過程中，應該強化環(huán)境執(zhí)法部門和公安部門的信息溝通，讓彼此能夠實施相互監(jiān)督，一旦發(fā)生涉及環(huán)境污染犯罪的案件，環(huán)境執(zhí)法部門應通知公安部門到場，兩個部門同時對案件進行調查，以最終的調查結果判斷案件管轄權。目前環(huán)境執(zhí)法人員中存在為己謀利的現象，但也存在不少環(huán)境執(zhí)法人員對環(huán)境污染犯罪并不了解，造成對一些案件的定性并不準確，錯誤地認為環(huán)境污染僅僅損害國家經濟利益，沒必要給予相對人刑事處罰。在未來，環(huán)境執(zhí)法部門應該定期組織環(huán)境執(zhí)法人員培訓，并對培訓的內容進行嚴格考核，只有考核成績達到標準才能上崗執(zhí)法。同時，更應該定期對執(zhí)法人員的水平進行檢驗，隨機對執(zhí)法人員進行抽查，未達到考核標準的執(zhí)法人員應重新學習，或給予一定處罰。

構建監(jiān)督機制，完善信息共享平臺。針對環(huán)境執(zhí)法行為進行有效監(jiān)督，是保障其執(zhí)法權能夠順利實施的關鍵。目前我國對于環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督有限，在現有法律規(guī)定的范疇內，檢察機關無法越過公安立案直接履行監(jiān)督權，那么就需要環(huán)境執(zhí)法的上級管理部門履行監(jiān)督職能，對下級環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法行為進行有效監(jiān)督，一旦發(fā)現其存在濫用職權的行為，應及時進行處理。同時，完善信息共享平臺也是實施監(jiān)督的重要舉措，應該將環(huán)境執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關以及審判機關都納入到信息共享平臺之中，并由專業(yè)人員負責該平臺的運行，一旦出現環(huán)境違法案件應該及時上傳平臺，由平臺中的各個主體對案件性質進行判斷，從而保證案件管轄權正確。對于環(huán)境污染案件，各個主體都應該各司其職、緊密配合，以處理好案件為核心，保證依法履行職權，實現相關法律妥善銜接，提高案件的處理效率。

（作者單位：云南大學公共管理學院）

【參考文獻】

①焦艷鵬：《我國環(huán)境污染刑事判決闕如的成因與反思——基于相關資料的統(tǒng)計分析》，《法學》，2013年第6期。

②吳偉華、李素娟：《污染環(huán)境罪司法適用問題研究》，《河北法學》，2014年第6期。

責編/宋睿宸 美編/楊玲玲

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