通過應用修正后的中國地方治理能力評價體系，結(jié)合相關(guān)的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對江蘇省13地市保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力分別進行了測算，在此基礎(chǔ)上，計算了江蘇省13地市的治理能力。根據(jù)各地市治理能力總體得分、分項得分，提出了其今后進一步提升治理能力的對策。

理論模型：中國地方治理能力評價體系。

核心指標：保障能力 調(diào)控能力 財政能力 參與能力

測評范圍：江蘇省13地市。

測評方法：主觀賦權(quán)法、功效函數(shù)轉(zhuǎn)換法。

數(shù)據(jù)來源：《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》，江蘇省13地市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，江蘇省13地市2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，等等。

主要發(fā)現(xiàn)：

·南京、蘇州、無錫3個地市的治理能力綜合得分在江蘇省13地市中位列前三。比較分析結(jié)果顯示，這主要得益于3個地市均具有較高的調(diào)控能力。為此，進一步總結(jié)這3個地市在提高人均財政收入水平方面的有效做法，對其他地市具有一定的借鑒意義。

·淮安、宿遷、常州3個地市的治理能力綜合得分在江蘇省13地市中排在末三位。比較分析結(jié)果顯示，這主要和3個地市均具有較低的保障能力有關(guān)。為此，進一步探索提高這3個地市保障能力的改革創(chuàng)新實踐舉措，是這3個地市今后進一步提升治理能力的重點。

測評結(jié)果：

國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，對治理能力進行深入研究、科學評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現(xiàn)代化的重要智力支撐。

當前，測度中國縣市治理現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)縣市治理體系、治理能力建設(shè)方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區(qū)治理能力，以及推進整個國家治理能力的現(xiàn)代化，有著非常重要的現(xiàn)實指導意義。這也是我們在過去一段時期內(nèi)堅持對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）和縣市之間的地市（直轄市的市轄區(qū)）一級，在區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控、要素資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。

面對錯綜復雜的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，江蘇省在黨中央、國務院和中共江蘇省委的堅強領(lǐng)導下，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇時的重要講話精神，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，緊扣主題主線，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險各項工作，經(jīng)濟穩(wěn)中有進，穩(wěn)中有好，大力實施六大戰(zhàn)略，扎實推進八項工程，統(tǒng)籌做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作，勝利完成“十二五”規(guī)劃確定的主要目標任務，“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”實現(xiàn)良好開局。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，江蘇省在國民經(jīng)濟體系中占有十分重要的地位，地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長，對周邊城市產(chǎn)生了巨大的示范帶動效應，對整個國家經(jīng)濟的發(fā)展做出了突出貢獻。

隨著改革的日益深入，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標，而在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，中國經(jīng)濟面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進中國發(fā)展新舊動力的順利轉(zhuǎn)換，在當前比任何時候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進這些在發(fā)展階段、發(fā)展模式等方面都極具代表性的地市的治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化，無論從全國層面來看，還是從區(qū)域的視角來審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對這些同等“量級”的城市治理能力進行測評具有更強的可比性。

人民論壇測評中心以調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，并結(jié)合江蘇實際進行了進一步修正。以此為基礎(chǔ)應用《中國城市統(tǒng)計年鑒2016》、江蘇省13地市2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報等提供的公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對江蘇省13地市的治理能力進行了測評、排名、比較和進一步分析。我們希望通過這種系統(tǒng)性的研究，對江蘇省13地市在提升治理能力方面的主要做法、有效經(jīng)驗進行探索，并為促進各地市治理能力的進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構(gòu)建原則、依據(jù)與數(shù)據(jù)的選取

為客觀分析和比較治理能力，應選取兼具代表性和可得性的數(shù)據(jù)指標，并通過定量分析，準確、科學地測量治理能力所涉及的各個指標。為實現(xiàn)這一目的，我們需要吸收國內(nèi)外已有研究成果和相關(guān)理論，更需要充分考慮當前我國地市、區(qū)縣一級區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會所處的實際發(fā)展階段。

在構(gòu)建治理能力測評理論模型過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國地市和區(qū)縣一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟社會發(fā)展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、現(xiàn)代財政學和公共選擇經(jīng)濟學基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財政能力、參與能力四個一級指標構(gòu)成的評價指標體系。同時，在指標數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力

社會保障被視為人類社會文明的重要標志之一。就發(fā)達城市的較為完善的社會保障體系而言，社會保障是建立在有勞動能力的人逐步實現(xiàn)就業(yè)基礎(chǔ)上的。社?；鹬饕獊碓从谟萌藛挝缓吐毠さ睦U費。如果實現(xiàn)充分就業(yè)，不僅可以減少基本生活保障資金和失業(yè)保險金的支出，而且作為參保人員，還會按照規(guī)定繳納社會保險費，進一步增加社?；鹗杖?，并相對減少社?；鹬С?，同時使社會保障體系逐步完善。一般來講，社會就業(yè)率越高，社會保障的覆蓋面就越大，社會保障的成本就越低。因此，許多發(fā)達國家都把享受社會保障的條件嚴格地與促進就業(yè)的措施相掛鉤。正因此，與此前開展的測評研究不同，這里結(jié)合江蘇省13地市經(jīng)濟水平的實際，在以數(shù)據(jù)可得性為參考基礎(chǔ)上，選擇了以各地市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（失業(yè)人口比例）來反映各地市的保障能力。

調(diào)控能力

作為宏觀經(jīng)濟學四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門參與治理的重要工具之一。1997年東南亞金融危機爆發(fā)后，中央開始實行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機者試圖“炒作”中國的野心，同時也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟衰退在國內(nèi)出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟危機來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實施積極的財政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟實現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預經(jīng)濟社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當然，一般來說， 財政政策和貨幣政策是政府實施調(diào)控兩大主要手段，而諸如物價水平、經(jīng)濟增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進一步而言，從這兩個主要的政策工具來看，利率調(diào)整多是基于全國層面的發(fā)展動態(tài)制定，所以相對靈活的貨幣政策，更多時候為中央層面所采取。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實施財政政策來“干預”經(jīng)濟社會的運行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價體系中，我們選擇以各地市的人均財政收入水平，來衡量各地市的調(diào)控能力。

財政能力

不斷提高政府部門的公共服務能力和水平，是實現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財政能力。一般來說，衡量政府部門財政能力高低，有兩個最為核心的因素必須予以考慮：一是財政收入的增長能力；二是財政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各地市的財政收入增長能力、財政收支平衡能力來予以綜合反映，并進一步選擇以各地市的公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來分別代表上述兩個指標。需要說明的是，財政收支平衡能力是逆向指標，即其數(shù)值越大，反映的財政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率的計算公式，則分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=（本年公共財政預算收入—上年公共財政預算收入）/上年公共財政預算收入×100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入—本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入×100%

參與能力

2009年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者之一、公共選擇學派代表人物埃莉諾•奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個體如何自發(fā)地組織起來進行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”（當然，這一群體規(guī)模不應過大，也是打破集體行動困境的關(guān)鍵）。自此以后，公共物品和服務的供給、公共事務的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個案和事實所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個領(lǐng)域得到了應有的重視。同時，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學術(shù)界得到應有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾•奧爾森教授對“集體行動”和“集團”所下的定義，并以集中突出和強調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各地市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映。