中國的改革開放從經(jīng)濟體制改革起步，逐步擴展為覆蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明各領(lǐng)域的全面深化改革。40年來的中國財稅體制改革，正是順應(yīng)這一改革大潮，逐步向與社會主義市場經(jīng)濟體制和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化相匹配的財稅體制演化的過程。

改革起點：“非公共性”的財稅體制及運行格局

我國財稅體制改革是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“非公共性”財稅體制及運行格局起步的。對于那一時期的財稅運行格局，盡管可以從不同角度加以歸結(jié)，但按照收入——錢從哪里來、支出——錢向何處去、政策——收支安排所體現(xiàn)的目的這三條基本線索，可以將其概括為：財政收入主要來自于國有部門——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門——“辦自家之事”；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區(qū)別對待”——發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟。

財稅運行格局之所以是上述樣子，同那一時期經(jīng)濟所有制構(gòu)成的單一化以及城鄉(xiāng)二元體制直接相關(guān)。作為單一公有制經(jīng)濟的直接反映，至少在表象上，那一時期的國內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門。作為經(jīng)濟社會制度的重要組成部分，那一時期的財稅體制自然建立在“二元”基礎(chǔ)上——在財政上實行不同所有制分治和城鄉(xiāng)分治。這就是：

——國有制財政。以所有制性質(zhì)分界，財政收支活動主要在國有部門系統(tǒng)內(nèi)部完成。非國有部門則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——城市財政。以城鄉(xiāng)分界，財政收支活動主要在城市區(qū)域內(nèi)部完成。至于廣大農(nóng)村區(qū)域，則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——生產(chǎn)建設(shè)財政。以財政支出性質(zhì)分界，財政支出活動主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行。至于非生產(chǎn)性或非建設(shè)性支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

換言之，“二元”財稅體制所覆蓋的范圍不是全面的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著眼于整個公共服務(wù)領(lǐng)域的，而是偏重于生產(chǎn)建設(shè)的。有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重于生產(chǎn)建設(shè)而非整個公共服務(wù)領(lǐng)域，如此的財稅體制以及作為其結(jié)果的財稅運行格局，更多體現(xiàn)的是區(qū)別性而非公共性。

推進(jìn)“財政公共化”：構(gòu)建公共財政體制框架

始自1978年的經(jīng)濟體制改革，方向是推進(jìn)市場化改革、建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟市場化的改革進(jìn)程，首先帶來的是經(jīng)濟所有制構(gòu)成的多元化，國內(nèi)生產(chǎn)總值從幾乎全部來源于國有和集體所有制經(jīng)濟部門，轉(zhuǎn)變?yōu)閬碓从诙喾N所有制經(jīng)濟部門的共同創(chuàng)造。這一影響傳遞到財稅運行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。財政收入來源的公共化自然會推動并決定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財政收支的公共化又進(jìn)一步催生了財政政策取向的公共化——由“區(qū)別對待”到在全社會范圍內(nèi)實行“國民待遇”。

呈現(xiàn)在財稅運行格局上的這些變化，當(dāng)然是在財稅體制回歸公共性的變革過程中發(fā)生的。這是一個以“財政公共化”順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程：

——從國有制財政走向多種所有制財政。財政覆蓋范圍不再以所有制分界，而是躍出國有部門局限，延伸至包括公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在內(nèi)的多種所有制部門。

——從城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政。財政覆蓋范圍不再以城鄉(xiāng)分界，而是躍出城市區(qū)域局限，延伸至包括城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有地方和所有社會成員。

——從生產(chǎn)建設(shè)財政走向公共服務(wù)財政。財政支出投向不再偏重于生產(chǎn)建設(shè)事項，而是躍出生產(chǎn)建設(shè)支出局限，延伸至包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)和改善民生等眾多公共服務(wù)事項。

由“國有制財政+城市財政+生產(chǎn)建設(shè)財政”向“多種所有制財政+城鄉(xiāng)一體化財政+公共服務(wù)財政”的變革，便是財政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行無差別待遇的過程。在這個過程中所日益彰顯的，正是財政與生俱來的本質(zhì)屬性——公共性。

正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財政的概念以及相關(guān)實踐，而且作為市場化改革進(jìn)程中財稅體制改革“階段性”目標(biāo)的構(gòu)建公共財政體制框架，也從1998年開始進(jìn)入人們的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體制在內(nèi)的幾乎所有財稅體制改革線索和財稅體制改革事項，都被歸結(jié)于這條主線索、涵蓋于這一總目標(biāo)。2003年，在初步建立起公共財政體制框架的基礎(chǔ)上，黨中央又推出了一系列旨在進(jìn)一步健全和完善公共財政體制的改革舉措。