【摘要】執(zhí)法主體的“選擇性執(zhí)法”行為關(guān)系到廣大行政相對(duì)人的切身利益,關(guān)乎行政機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威,更關(guān)乎行政法治建設(shè)全局。因此,杜絕不合理的“選擇性執(zhí)法”行為就應(yīng)完善立法規(guī)制,強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督與執(zhí)法人員的責(zé)任追究,加強(qiáng)司法審查力度。
【關(guān)鍵詞】“選擇性執(zhí)法” “行為選擇” 自由裁量權(quán) 【中圖分類號(hào)】D922.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“以事實(shí)為根據(jù),以法律為準(zhǔn)繩”,一切決策的作出,都必須在法律的范圍內(nèi)行使,不能由執(zhí)法人員按照自己的意愿隨意行使,不能超越法治的界限,否則就是違法行為。然而,近年來(lái)個(gè)別行政機(jī)關(guān)的“選擇性執(zhí)法”行為,造成了執(zhí)法的不公現(xiàn)象??梢哉f(shuō),“選擇性執(zhí)法”行為背離了法治思維,嚴(yán)重?fù)p害了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。
對(duì)“選擇性執(zhí)法”的認(rèn)知
何謂“選擇性執(zhí)法”?舉例明晰:原告為某有限公司,被告為區(qū)城管局和區(qū)政府。原告門(mén)口放置了兩個(gè)石獅子,而位于其對(duì)面的一家公司以石獅子破壞市容市貌、影響城市環(huán)境為由,要求區(qū)城管局對(duì)原告作出處罰。區(qū)城管局作出了《責(zé)令改正通知書(shū)》要求該原告五日內(nèi)清除門(mén)口的石獅子,原告不服向區(qū)政府提出了行政復(fù)議,區(qū)政府維持了城管局作出的決定。原告起訴至法院,原告認(rèn)為同樣在一條街道的幾家銀行門(mén)口也放置著石獅子,放置時(shí)間比原告的早,石獅子的體積也比原告的大,而被告區(qū)城管局只要求原告清除石獅子,不要求銀行清除石獅子,這就屬于“選擇性執(zhí)法”。
現(xiàn)實(shí)中“選擇性執(zhí)法”存在兩種不同的“行為選擇”:一種是合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”,另一種是不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”。合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”可以保證個(gè)案的公正,節(jié)約執(zhí)法成本,提高執(zhí)法的可信度。比如,在某一特定時(shí)期,某一地域范圍內(nèi),執(zhí)法者選擇集中執(zhí)法力量在該地域進(jìn)行集中性執(zhí)法,相對(duì)減少了其他地區(qū)的執(zhí)法資源配置,這是“行為選擇”中的地域“選擇性執(zhí)法”。所以,合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”具有其一定的積極作用。但由于法律的滯后性、個(gè)案的特殊性、人情的現(xiàn)實(shí)性、利益的關(guān)聯(lián)性,同案情不同處理方式普遍存在,這種不合理“行為選擇”下的“選擇性執(zhí)法”違背了公平、正義、平等的法治理念,讓社會(huì)公眾深感不滿。故執(zhí)法人員根據(jù)自己的主觀惡好、利益誘惑來(lái)采取區(qū)別性對(duì)待是有違公正和平等原則的,更是一種權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗,理應(yīng)受到約束和規(guī)制。
“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的現(xiàn)實(shí)困境
法理和情理的價(jià)值沖突。我國(guó)五千多年的人情社會(huì)已形成其固有的道德價(jià)值理念,當(dāng)作為行政執(zhí)法依據(jù)的法律規(guī)定與人們的通常認(rèn)知發(fā)生沖突時(shí),行政執(zhí)法人員該如何適用?比如,行政相對(duì)人基于救死扶傷而實(shí)施的闖紅燈行為,行政主體對(duì)該違法行為是處罰還是不處罰?是應(yīng)該保護(hù)個(gè)體生命,還是維護(hù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》的尊嚴(yán)?如果執(zhí)法者攔下為趕去醫(yī)院救助患者而闖紅燈的相對(duì)人并對(duì)其進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰,這無(wú)疑會(huì)威脅和損害患者的生命健康權(quán),這在大多數(shù)民眾心里也是不可接受的;如果執(zhí)法者選擇了為維護(hù)生命權(quán)而對(duì)該行政相對(duì)人沒(méi)有作出處罰,這種“選擇性執(zhí)法”卻可以得到大眾的認(rèn)同,這種“行為選擇”是合理的和可被接受的?,F(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜多樣,法理和情理無(wú)法避免的沖突,導(dǎo)致行政執(zhí)法“行為選擇”的不可避免。
法律理解與法律素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)沖突。執(zhí)法是個(gè)人主觀意識(shí)主導(dǎo)的行為,執(zhí)法行為則是執(zhí)法者意志的外化表現(xiàn)。“選擇性執(zhí)法”除了受法律本身的影響之外,執(zhí)法者個(gè)人的道德水準(zhǔn)、法律素養(yǎng)和運(yùn)用法律的能力等因素也非常重要。少數(shù)基層執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)不高,不能約束自身、不能抗拒外部的利益或人情的干擾;少數(shù)基層執(zhí)法者對(duì)法律掌握不全面、在法律缺失和空白的情況下不能深諳法條背后的立法宗旨和理念,不能本著盡可能貼近立法初衷的原則,作出合法合理的行政行為,較好地解決新生的社會(huì)問(wèn)題和矛盾;個(gè)別基層執(zhí)法者將自己的個(gè)人私利置于執(zhí)法目標(biāo)之上,將權(quán)力作為謀取私利的工具,采用不合理的“選擇性執(zhí)法”行為給自身帶來(lái)各種直接或者間接的利益。行政執(zhí)法人員對(duì)法律理解所應(yīng)達(dá)到的認(rèn)知程度和現(xiàn)實(shí)中個(gè)別行政執(zhí)法人員法律素養(yǎng)低下的現(xiàn)狀的沖突是“選擇性執(zhí)法”“行為選擇”的又一困境。
“選擇性執(zhí)法”中“行為選擇”的規(guī)制
立法規(guī)制。面對(duì)不同情況,一要做到“選擇性執(zhí)法”與法律規(guī)則和法律原則之間的平衡,唯有嚴(yán)格按照程序進(jìn)行執(zhí)法,唯有經(jīng)過(guò)公正程序檢驗(yàn)的執(zhí)法行為,才能保證實(shí)體權(quán)益的公正公平。行政程序是控權(quán)機(jī)制中最重要的環(huán)節(jié),程序正義可以生成實(shí)體正義。二要制定細(xì)化而明確的裁量標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中擁有的行政自由裁量權(quán)具有濫用的特質(zhì),而自由裁量權(quán)的存在又是法律和現(xiàn)實(shí)的雙重需要。唯有限制和約束執(zhí)法者隨心所欲,恣意裁量的行為傾向,方能使裁量權(quán)的自由性在一定程度上得以約束。因此,必須明確執(zhí)法過(guò)程中裁量權(quán)的運(yùn)用空間和范圍,細(xì)化裁量權(quán)行使的情形和可自由裁量的范圍領(lǐng)域,在法律允許的自由幅度范圍內(nèi),給予裁量權(quán)更為細(xì)化而具體的適用對(duì)象、適用情形和適用標(biāo)準(zhǔn),將裁量權(quán)的適用空間依據(jù)不同的情形作出不同的適用標(biāo)準(zhǔn),以保證執(zhí)法的公正統(tǒng)一,從而在一定程度上約束不合理的行政執(zhí)法的“行為選擇”。
行政機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)制。一是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督的一條重要途徑,復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為,可作出糾正或責(zé)令下級(jí)行政機(jī)關(guān)予以糾正的復(fù)議決定,從而強(qiáng)化行政內(nèi)部的監(jiān)督作用。二是強(qiáng)化執(zhí)法人員的責(zé)任追究。對(duì)于行政相對(duì)人而言,行政執(zhí)法主體擁有優(yōu)越的權(quán)力地位,“選擇性執(zhí)法”行為即是這種優(yōu)越性的體現(xiàn)。面對(duì)不公正的“選擇性執(zhí)法”行為,相對(duì)人內(nèi)心的抵制和抗拒唯有在執(zhí)法人員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任追究之時(shí),才得到緩解和釋放。建立不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制是合理的“選擇性執(zhí)法”行為的保障,從行政責(zé)任的承擔(dān)到刑事責(zé)任的落實(shí)、從對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究到對(duì)具體行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究、從個(gè)人的職務(wù)升遷和降免到名譽(yù)和金錢(qián)的處罰等多方面,建立對(duì)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為責(zé)任追究機(jī)制,以確保執(zhí)法人員不能、不敢進(jìn)行不合理的“選擇性執(zhí)法”行為,從而達(dá)成實(shí)現(xiàn)“黨和政府與人民群眾的根本利益是一致的,是人民群眾利益的忠實(shí)代表”的目的。
司法審查。一是鑒于自由裁量權(quán)在我國(guó)行政體系內(nèi)客觀而普遍的存在,建立強(qiáng)化我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的司法審查乃是現(xiàn)實(shí)之所需?!吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》明確了司法審查的范圍既包含合法性也涵蓋合理性,對(duì)“選擇性執(zhí)法”行為的司法審查主要是對(duì)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查,審查的重點(diǎn)應(yīng)是:行政自由裁量權(quán)的行使是否有法律、法規(guī)的授權(quán),行政強(qiáng)制措施的適用是否與行政相對(duì)人違法行為的程度相適應(yīng),“選擇性執(zhí)法”所要達(dá)到的目的與“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)實(shí)意義是否相一致等。二是司法的獨(dú)立是公正司法審查的前提,在行政干預(yù)下的司法審查難以令人信服,也無(wú)法樹(shù)立法律的權(quán)威和司法的權(quán)威。盡管法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督而言,具有一定的公正性,但在司法不獨(dú)立的情況下,司法對(duì)不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的審查,仍無(wú)法做到公平公正。所以,司法獨(dú)立性和權(quán)威性是遏制不合理的“選擇性執(zhí)法”行為的重要舉措。
總之,因“選擇性執(zhí)法”行為存在的客觀性和必然性,準(zhǔn)確區(qū)分“選擇性執(zhí)法”的合理執(zhí)法行為和不合理執(zhí)法行為,接納前者而有效的規(guī)范和約束后者,這對(duì)遏制權(quán)力尋租和執(zhí)法腐敗,對(duì)建設(shè)法治政府、法治社會(huì)和法治國(guó)家具有非凡的意義。
(作者為中共石家莊市委黨校副教授)
【參考文獻(xiàn)】
①秦培濤、趙閃:《黨群關(guān)系視角下群體性事件的生成邏輯與治理路徑研究》,《石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2017年第1期。
責(zé)編/肖晗題 美編/楊玲玲 史航(見(jiàn)習(xí))
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