【摘要】村民選舉權(quán)是村民享有的自主選舉基層自治組織成員的權(quán)利。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，規(guī)范意義上的村民選舉權(quán)在實(shí)現(xiàn)過程中面臨著村民選舉權(quán)的救濟(jì)制度不夠健全；既有的法律條文過于原則化，尚待細(xì)化；村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量在一定程度上異化著選舉環(huán)境；民主配套制度發(fā)展不充分等約束。因此，必須運(yùn)用法治思維和法治方式積極推進(jìn)這一制度的發(fā)展和完善。

【關(guān)鍵詞】基層自治  村民委員會(huì)  村民選舉權(quán)   

【中圖分類號(hào)】D921    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

自《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村委會(huì)組織法》）實(shí)行以來，村民選舉已經(jīng)實(shí)踐了30年。整體而言，村民選舉朝著規(guī)范化、法治化的道路邁進(jìn)，村民自主選舉基層自治組織成員的權(quán)利不斷實(shí)質(zhì)化，成績斐然。但與此同時(shí)，近年來，中國鄉(xiāng)土社會(huì)正經(jīng)歷著前所未有的轉(zhuǎn)型，規(guī)范意義上的村民選舉權(quán)在實(shí)現(xiàn)過程中面臨諸多條件的約束。例如，村民選舉的權(quán)利意識(shí)、村民實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)利的能力、村民維護(hù)自身選舉權(quán)的條件等，無一不受制于我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)空背景。

村民選舉制度體系不夠完善使得村民選舉權(quán)弱化

經(jīng)過30年來的實(shí)踐探索與理論總結(jié)，我國初步形成了一套選舉制度體系，但整體來看，這套制度體系對(duì)充分實(shí)現(xiàn)村民選舉權(quán)而言仍不夠完善。其中，比較突出的問題包括：

第一，缺乏一部系統(tǒng)的《村委會(huì)選舉法》。立法者僅在《村委會(huì)組織法》第3章規(guī)定了村委會(huì)的“選舉方式”，數(shù)量之少、內(nèi)容之簡約使得村莊選舉時(shí)常面臨無“法律”可依的局面。實(shí)踐中，為了實(shí)施《村委會(huì)組織法》，地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際情況制定了大量的、涉及村民選舉規(guī)則的法規(guī)或規(guī)范性文件，但這些法規(guī)或規(guī)范性文件要么效力位階不明，要么過于陳舊，難以回應(yīng)選舉實(shí)踐的發(fā)展變化，因而，有待清理?？傊?，為了更好地保障村民選舉權(quán)，立法者應(yīng)在吸納實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出一部系統(tǒng)的《村委會(huì)選舉法》。

第二，既有的法律條文過于原則化，尚待細(xì)化。例如，《村委會(huì)組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。然而“指導(dǎo)”“支持”“幫助”“干預(yù)”“協(xié)助”均屬于不確定法律概念，存在較大的解釋空間，這為政府不正當(dāng)“干預(yù)”村委會(huì)選舉預(yù)留了空間；又譬如，《村委會(huì)組織法》第16條規(guī)定了村民罷免村委會(huì)成員的權(quán)利，但該法律條文并未詳細(xì)規(guī)定罷免村委會(huì)成員的程序機(jī)制，等等?？傊@些規(guī)定過于原則化，有待細(xì)化。

第三，村民選舉權(quán)的救濟(jì)制度不夠健全。當(dāng)村民的權(quán)利受到侵害或者遭受威脅時(shí)，他們應(yīng)當(dāng)有權(quán)向特定機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)，否則權(quán)利的存在便沒有意義。立法者在《村委會(huì)組織法》第17條規(guī)定道：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會(huì)成員的，當(dāng)選無效。對(duì)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。”雖然部分地方立法機(jī)關(guān)對(duì)此規(guī)定予以細(xì)化，但村民選舉權(quán)的救濟(jì)實(shí)踐時(shí)常處于困境。例如，當(dāng)鄉(xiāng)級(jí)政府在選舉中不積極履職或干預(yù)村莊選舉時(shí)，如何尋找中立的第三方解決糾紛便十分棘手。此外，該條文也未明確規(guī)定妨害村民行使選舉權(quán)行為的處理程序、處理結(jié)果。因此，一旦村民的選舉權(quán)遭受侵犯或者受到威脅時(shí)，救濟(jì)制度的不完善勢必使得此項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)變得極其困難。

村社共同體屬性的弱化導(dǎo)致少數(shù)村民行使選舉權(quán)的動(dòng)力不足

改革開放以來，隨著戶籍制度的松動(dòng)，社會(huì)流動(dòng)顯著增強(qiáng)，村莊與外部世界聯(lián)系日益密切。在廣袤的中西部農(nóng)村，越來越多的青壯年積極參與城市化，農(nóng)村日漸“空心化”。由于農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)超出村莊的地理空間，他們的收入來源變得多元化，而務(wù)農(nóng)收入不再像過去那般重要，他們與村莊的利益紐帶變得松弛。由此可見，社會(huì)流動(dòng)弱化著農(nóng)民（尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村青年勞動(dòng)力）對(duì)村社的依賴性。對(duì)此，少數(shù)村民在選舉中通常以放棄選票或者委托他人投票的方式行使選舉權(quán)，這些都使得村民選舉權(quán)形式化了。

此外，國家取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)踐極大地改變著國家與農(nóng)民的關(guān)系，在一定程度上弱化著村莊的共同體屬性。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，村委會(huì)負(fù)有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的義務(wù)，農(nóng)民則負(fù)有向國家繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的義務(wù)。農(nóng)民在日常生活中經(jīng)常與村委會(huì)打交道，而村委會(huì)亦可以征繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的名義，提留村集體用于發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)等費(fèi)用。然而，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，國家不再向農(nóng)民征稅并且實(shí)行“土地經(jīng)營制度長期不變”的政策，削弱了村委會(huì)的財(cái)權(quán)，這使得村委會(huì)無力為村民提供公共物品。加之，為了避免村干部中飽私囊，通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接將救助、補(bǔ)貼等公共品發(fā)放至村民手中，這進(jìn)一步弱化了村集體與村民的關(guān)系紐帶?？傊?，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革弱化了村莊的共同體屬性，村莊與農(nóng)民的聯(lián)系變得越發(fā)松散。

與村社共同體屬性的弱化一致，少數(shù)村民對(duì)村集體的認(rèn)同感降低，且選舉實(shí)踐的基礎(chǔ)便是村民有較強(qiáng)的共同體認(rèn)同。這反映在選舉實(shí)踐中，便是個(gè)別村民對(duì)村委會(huì)選舉實(shí)踐變得冷漠，且少數(shù)村民參與選舉實(shí)踐的動(dòng)力不足，村民選舉權(quán)趨于形式化。

村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量在一定程度上異化著選舉環(huán)境

村民選舉權(quán)究其來源，是國家賦權(quán)而非自然生成的產(chǎn)物。當(dāng)現(xiàn)代的、外來的民主話語——村民選舉權(quán)進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后，通常會(huì)與村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量發(fā)生激烈碰撞。在選舉實(shí)踐中，村莊內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量通常消解著村民選舉權(quán)的民主價(jià)值，壓制著村民選舉權(quán)的意義釋放，且主要存在兩類力量異化著村莊的選舉環(huán)境。

一是宗族勢力。隨著國家權(quán)力向農(nóng)村的滲透效應(yīng)，傳統(tǒng)宗族勢力的影響力急劇下降，加之稅費(fèi)改革后，自然村莊不斷合并的效應(yīng)，整體而言，以血緣、地緣為紐帶的宗族勢力在村莊治理中的影響力日趨式微。但對(duì)中西部地區(qū)的部分村莊而言，這類結(jié)構(gòu)性力量對(duì)村民選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)通常會(huì)產(chǎn)生一定的異化效應(yīng)。對(duì)宗族成員而言，選上“村干部”不僅意味著今后有更多機(jī)會(huì)可以為宗族謀利，而且有助于宗族“面子”“聲望”的長期存續(xù)。因此，他們?cè)谶x舉中表現(xiàn)活躍、積極。由于宗族成員的社會(huì)動(dòng)員能力明顯強(qiáng)于其他普通村民，形式化、程序化的選舉制度通常無力回應(yīng)這種結(jié)構(gòu)性力量的不平衡。某些地方的村委會(huì)甚至常年為宗族勢力把控，對(duì)此，普通選民對(duì)選舉結(jié)果通常“沒有期待”，也無法期待自身被選為村委會(huì)成員。因而，宗族勢力在選舉實(shí)踐中，排斥著普通村民參與政治實(shí)踐，在一定程度上消解著村民選舉權(quán)的價(jià)值，使得部分村民的投票選舉權(quán)趨于形式化。

二是富人階層。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)階層日趨分化。其中，富人階層基于財(cái)富積累形成的“經(jīng)濟(jì)權(quán)力”構(gòu)成一類結(jié)構(gòu)性力量，深刻地影響著村莊選舉實(shí)踐。對(duì)富人階層而言，一方面，當(dāng)選村委會(huì)成員意味著如下“收益”：其一，掌握集體資源的分配。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源充沛地區(qū)的村莊而言，集體資源（尤其是土地等自然資源）或價(jià)值高昂或儲(chǔ)量豐富，而村委會(huì)實(shí)際上掌控著公共資源的處分權(quán)。其二，與上級(jí)國家機(jī)關(guān)聯(lián)系、交流機(jī)會(huì)的增多。一般而言，當(dāng)選村干部通常意味著富人階層有更多的機(jī)會(huì)與上級(jí)國家機(jī)關(guān)打交道，這有助于他們進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)交往圈子和影響力。更有甚者，他們借助“村干部”這個(gè)跳板成為“國家機(jī)關(guān)工作人員”。其三，自身“面子”“聲望”的增加。這些均構(gòu)成富人階層競選村干部的緣由。另一方面，在個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者資源充沛地區(qū)的村莊競選頗為激烈，占據(jù)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位的富人階層通常為此投入大量資金。他們通過給予好處或者承諾給予好處的方式（更有甚者，以直接賄賂的形式）動(dòng)員村民為其投票。對(duì)此，村民則形成了“誰給利益多就選誰”“待價(jià)而沽”的行動(dòng)邏輯?；谪?cái)富積累形成的優(yōu)勢地位，某些富人在形式化、程序化的選舉規(guī)則面前通常有著更強(qiáng)的動(dòng)員能力，這排斥著經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足或者沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村民參與政治。此外，由于賄選現(xiàn)象較為普遍，村委會(huì)選舉變得“商品化”了，這在一定程度上消解著村民選舉權(quán)的公共精神。

黨政機(jī)關(guān)介入村莊的常規(guī)治理挫傷村民的選舉熱情

據(jù)有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，“民主實(shí)踐讓政府的態(tài)度逐漸趨向理性化：支持選民放開去選，而不是害怕選舉；為選舉提供保障，而不干預(yù)選舉”。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)村委會(huì)選舉的現(xiàn)象雖然存在，但較為罕見。相對(duì)而言，更為突出的問題在于黨政機(jī)關(guān)介入村莊的常規(guī)治理，這實(shí)質(zhì)上弱化了村民選舉的民主效應(yīng)，挫傷了村民的選舉熱情。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》第4條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。在實(shí)踐中，村黨支部經(jīng)常以“領(lǐng)導(dǎo)”的名義插手村莊的常規(guī)治理，這弱化著村民自治效應(yīng)，挫傷著村民的選舉熱情。與此同時(shí)，根據(jù)《村委會(huì)組織法》第5條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅在日常業(yè)務(wù)上“領(lǐng)導(dǎo)”著村委會(huì)的工作，而且負(fù)責(zé)村委會(huì)開展工作所必要的開支和村干部的薪水，這些都使得民選的村委會(huì)實(shí)質(zhì)上異化為“準(zhǔn)行政組織”，并在一定程度上解釋了個(gè)別村民口中的“選誰不選誰，區(qū)別并不是那么大”這樣一個(gè)說法。

當(dāng)前，隨著我國選舉實(shí)踐日漸規(guī)范化、程序化，黨政機(jī)關(guān)直接干預(yù)村莊選舉實(shí)踐的亂象越來越少，但黨政機(jī)關(guān)對(duì)于村莊常規(guī)治理的介入、管控在一定意義上耗損著村民選舉的民主效應(yīng)，挫傷著村民的選舉熱情。

民主配套制度發(fā)展不充分虛化了村民選舉權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國憲法》《村委會(huì)組織法》的規(guī)定，完整的村民自治包含四個(gè)層面的民主要求：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，民主選舉構(gòu)成著基層自治的前提性要件，通過投票賦予當(dāng)選者行使公共權(quán)力的合法性，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督則是村民在日常生活中參與公共權(quán)力的其他環(huán)節(jié)。因此，村民民主選舉在外部仍依賴于其他民主環(huán)節(jié)的支撐，如此，方能形成一種民主效應(yīng)的“正向疊加”和“互益共生”。總之，村民選舉自由與平等的實(shí)現(xiàn)，離不開民主決策、民主管理與民主監(jiān)督環(huán)節(jié)的發(fā)展和完善。

觀及當(dāng)下中國，雖然立法者已就村民選舉創(chuàng)設(shè)了一套相對(duì)完備的選舉制度，但民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主制度發(fā)展不充分。缺乏民主配套制度的支撐，村民選舉權(quán)存在虛化的危險(xiǎn)。例如，由于民主監(jiān)督的不足，村委會(huì)成員在任期內(nèi)不免有腐化、墮落的可能性，無法對(duì)村民選舉實(shí)踐形成一種持續(xù)的正向激勵(lì)效應(yīng)。又譬如，當(dāng)村民無法參與村委會(huì)決策時(shí)，村委會(huì)的決策通常未能真正體現(xiàn)村民意志，村委會(huì)成員通常也未必真切地維護(hù)村民的利益，長此以往，便傷害著村民行使選舉權(quán)的熱情。因此，若欲充分釋放村民選舉權(quán)的價(jià)值，民主配套制度的發(fā)展、健全頗為重要。當(dāng)前，村民選舉與村委會(huì)的日常治理未能形成一種“互動(dòng)”效應(yīng)，使得村民選舉權(quán)的意義趨于形式化。

實(shí)踐證明，作為基層群眾自治的村民自治是符合我國社會(huì)實(shí)際的重要制度，是我國人民政權(quán)的基礎(chǔ)性建設(shè)，是國家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的體現(xiàn)。因此，必須運(yùn)用法治思維和法治方式積極推進(jìn)這一制度的發(fā)展和完善。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生程能對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①仝志輝：《找回村社共同體：“雙過半”困局與村委會(huì)選舉制度再設(shè)計(jì)》，《中國農(nóng)村觀察》，2017年第5期。

②華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)查咨詢中心：《261村調(diào)查：村委會(huì)選舉喜憂參半》，《半月談》，2017年第22期。

責(zé)編/肖晗題    美編/宋揚(yáng)

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)本微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。