【京津冀協(xié)同發(fā)展系列訪談①·智庫答問】

本期嘉賓

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平

南開大學(xué)經(jīng)濟研究所所長劉剛

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)經(jīng)濟研究所所長田學(xué)斌

1.破解“大城市病”的必由之路

光明智庫：怎樣看待過去北京患上了相當(dāng)程度“大城市病”的歷史背景和成因？為什么說疏解非首都功能是解決“大城市病”的根本途徑？

李國平：“大城市病”一般是指一個城市因規(guī)模過大而出現(xiàn)的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等問題，在大城市特別是特大城市的表現(xiàn)尤為突出。“大城市病”給北京帶來的危害和影響顯而易見，一方面直接影響北京自身的可持續(xù)發(fā)展和市民生活（包括生活成本和生活質(zhì)量），另一方面也直接影響首都功能的更好發(fā)揮。

長期以來，由于京津冀區(qū)域人口和功能過度向北京集中，形成了比較嚴重的“虹吸效應(yīng)”，直接影響了周邊地區(qū)的發(fā)展，出現(xiàn)了周邊地區(qū)特別是河北省“大樹底下不長草”的局面。

通過疏解來重塑城市空間結(jié)構(gòu)，是解決交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“大城市病”的首要選擇，也是根除“大城市病”的治本之道。

劉剛：非首都功能超常規(guī)發(fā)展導(dǎo)致人口和經(jīng)濟增長與資源和環(huán)境之間的矛盾爆發(fā)，這是北京“大城市病”產(chǎn)生的根源。特別是在進入21世紀以來的前10年，北京經(jīng)歷了新一輪的人口快速增長，極大加劇了首都資源和環(huán)境壓力，“大城市病”愈加嚴重。

從人口增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況看，北京的發(fā)展一度偏離了以世界大國首都為核心功能的城市發(fā)展軌道。因此，如何以首都核心功能的發(fā)展為主導(dǎo)，在疏解非首都功能的同時，探索形成北京與周邊城市良好的分工協(xié)作關(guān)系，探索人口密集地區(qū)空間優(yōu)化開發(fā)和經(jīng)濟與環(huán)境友好發(fā)展的新路子，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點與落腳點。

田學(xué)斌：3000多年建城史，800多年建都史，北京歷史悠久，能勢聚積深廣。北京患上“大城市病”，且已有相當(dāng)程度，并非朝夕形成，而是具有深刻的經(jīng)濟社會歷史背景。

人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化等，是特大城市優(yōu)先發(fā)展這一客觀規(guī)律作用下的結(jié)果。北京自然區(qū)位優(yōu)越，歷史文化、科技研發(fā)資源豐厚，聚集力強有其必然性。但對于京津冀整體而言，地區(qū)發(fā)展長期不均衡、不協(xié)調(diào)，形成了“北京吃不完，天津吃不飽，河北吃不著”的局面。

疏解北京非首都功能，解決“大城市病”問題，應(yīng)堅持雙向發(fā)力。觸及深層次矛盾時，要更加講究方式方法。對內(nèi)依靠自己，堅持內(nèi)部功能重組，建設(shè)行政副中心，疏解北京市屬行政服務(wù)功能；對外依靠雄安新區(qū)，打造非首都功能集中承載地，拓展北京首都功能，實現(xiàn)雙向收效，才能有效解決北京功能負載過重的難題。

2.牽好疏解非首都功能這個“牛鼻子”

光明智庫：京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略提出已有5年，始終強調(diào)“疏解非首都功能”是“牛鼻子”。牽好這個“牛鼻子”對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展有怎樣的意義，對未來大國首都的建設(shè)發(fā)展有何深遠影響？

劉剛：科學(xué)認識疏解非首都功能的關(guān)鍵是理解疏解一詞的內(nèi)涵。疏解強調(diào)在遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，把涉及非首都功能的產(chǎn)業(yè)和人口有效地疏解到能夠創(chuàng)造更高價值的空間區(qū)域，還原北京城市發(fā)展的核心功能。作為具有全球影響力的世界大國的首都，北京的核心功能就是國家的政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心，不應(yīng)承載其他過多的功能。

改革開放以來，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個顯著特征是北方經(jīng)濟落后于南方經(jīng)濟。京津冀是全國科技創(chuàng)新資源最為豐富、人口最為密集和經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，理應(yīng)成為北方經(jīng)濟發(fā)展的引擎。把北京非首都功能的分解與打造北方經(jīng)濟增長極相結(jié)合，是京津冀協(xié)同發(fā)展急需破解的關(guān)鍵問題。

從深層次看，非首都功能的疏解和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是一致的，是建設(shè)引領(lǐng)北方乃至全國經(jīng)濟增長極的關(guān)鍵一招。

田學(xué)斌：抓住“牛鼻子”是強化首都創(chuàng)新引領(lǐng)功能，建設(shè)面向未來新首都經(jīng)濟圈的內(nèi)生需要。作為聚集全國最多創(chuàng)新資源的首都，北京必須把非首都功能疏解出去，把創(chuàng)新發(fā)展的空間騰出來，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。

同時，這也是優(yōu)化京津冀城市結(jié)構(gòu)、加快建設(shè)世界級城市群的客觀要求。只有緊緊抓住這個“牛鼻子”，才能讓北京變輕、變壯、變美，強化提升其首都核心功能。

因此，無論是建設(shè)面向未來的以創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展為核心的新首都、建設(shè)以北京為核心的世界級城市群，還是全面提升京津冀區(qū)域創(chuàng)新能力，加快破解地區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)改善的整體性難題，抑或是醫(yī)治北京“大城市病”，加快京津冀綠色轉(zhuǎn)型創(chuàng)新升級，疏解北京非首都功能都是重中之重，亦是“牛鼻子”所在。

李國平：之所以特別強調(diào)疏解，一方面是因為京津冀協(xié)同發(fā)展的基本出發(fā)點就是解決北京的“大城市病”問題，而“大城市病”主要是功能過度集中所引起的，因此疏解就成了必然選擇；另一方面，旨在通過疏解變北京的“虹吸效應(yīng)”為擴散輻射效應(yīng)，解決京津冀區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡的問題。

有序疏解北京非首都功能，加速人口和功能向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，這對于建設(shè)世界級城市群，強化生態(tài)文明和環(huán)境建設(shè)，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)模式都具有重要意義。

3.如何疏得出、穩(wěn)得住、發(fā)展得好

光明智庫：5年來，“疏解非首都功能”內(nèi)在的章法和邏輯是怎樣的？目前取得了哪些成效，同時還有哪些問題要特別注意？

田學(xué)斌：5年來，北京帶頭做減法，推動非首都功能資源向津冀乃至相鄰省份外溢，向內(nèi)緩解壓力、向外釋放動力，持續(xù)加深區(qū)域間分工合作一體發(fā)展。同時，推進一般性制造業(yè)企業(yè)、教育醫(yī)療等非首都功能向外疏解。其內(nèi)在邏輯在于內(nèi)外結(jié)合、統(tǒng)籌兼顧，推動京津冀協(xié)同發(fā)展不斷深入。

下一階段，疏解難度可能會進一步加大。三地今后還要繼續(xù)推進高校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)、總部企業(yè)、非核心行政事業(yè)單位等更多領(lǐng)域，人力人才、知識產(chǎn)權(quán)等更深層次的疏解轉(zhuǎn)移。繼續(xù)承接北京疏解出來的非首都功能，無論是企業(yè)總部、制造業(yè)企業(yè)還是創(chuàng)新要素、優(yōu)秀人才，都必須有相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)配套設(shè)施和軟件環(huán)境，這就需要承接地政府和相關(guān)管理服務(wù)部門提高服務(wù)能力及協(xié)調(diào)能力。

京津冀三地在疏解承接微觀匹配問題上，應(yīng)堅持市場主體自愿的利益導(dǎo)向。要注意更好發(fā)揮政府作用，加強政府層面的規(guī)劃對接、政策協(xié)調(diào)和執(zhí)行合作。

劉剛：疏解非首都功能成績漸顯，是京津冀三地共同努力的結(jié)果。以北京為中心，以通州行政副中心和雄安非首都功能集中承載地規(guī)劃建設(shè)為標(biāo)志，“一體兩翼”發(fā)展格局初步形成，進一步拉大了北京疏解非首都功能的戰(zhàn)略空間框架，開啟了京津冀世界級城市群建設(shè)的新局面。

以區(qū)域各城市為重要節(jié)點的網(wǎng)狀非首都功能疏解格局進一步形成，交通一體化、生態(tài)環(huán)境群防群治和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對接機制有效建立，為非首都功能的疏解和產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作創(chuàng)造了條件。

在北京非首都功能的疏解方面，以市場配置資源為基礎(chǔ)，政府發(fā)揮積極作用，是確保京津冀協(xié)同發(fā)展順利開展的關(guān)鍵。

李國平：疏解北京非首都功能是一件系統(tǒng)性工作，在疏解過程中需要更多發(fā)揮市場機制的作用。只有這樣，疏解工作才能疏得出、穩(wěn)得住、發(fā)展得好，避免出現(xiàn)反復(fù)。疏解是手段，根本目的還在于解決北京“大城市病”問題。因此，疏解和發(fā)展絕對不是對立的關(guān)系，北京市提出的“疏解整治促提升”就體現(xiàn)了這種思路。

需要注意的是，疏解和承接是一個整體，北京市是疏解方，也是市域內(nèi)疏解部分的承接方，而津冀主要是承接方，所以京津冀三省市都是疏解非首都功能的直接關(guān)系者，疏解北京非首都功能是三地共同的事業(yè)。

4.不進則退，非進不可

光明智庫：如何充分理解“京津冀協(xié)同發(fā)展進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關(guān)鍵階段”？怎樣更好推動疏解非首都功能往深里走、往實里走？

李國平：當(dāng)前，疏解非首都功能的成效距實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展整體定位目標(biāo)仍有很大差距，三地間人口和功能高度集中以及空間布局不合理的問題仍然突出。今后，如何將直接關(guān)系部分機構(gòu)、部門和個人利益的疏解工作推向深入，并形成以市場力量為主的自發(fā)性長效機制尤為重要。

還有一個重要問題：在推進疏解中如何實現(xiàn)北京高質(zhì)量發(fā)展。首都減量發(fā)展是系統(tǒng)性、全局性、前瞻性的戰(zhàn)略工程，是主動響應(yīng)北京“四個中心”建設(shè)的核心戰(zhàn)略。減量發(fā)展涉及北京城市發(fā)展的方方面面，從業(yè)態(tài)疏解到功能轉(zhuǎn)型、從空間重構(gòu)到產(chǎn)業(yè)匹配，減量不僅涉及“騰籠換鳥”工作，還需“留白增綠”“減量提質(zhì)”“兼修內(nèi)外”。北京在疏解非首都功能的同時，也應(yīng)注重高端產(chǎn)業(yè)的減量提質(zhì)發(fā)展。總之，北京不是不要發(fā)展，而是要更好發(fā)展。

劉剛：京津冀協(xié)同發(fā)展攻堅克難，一個重要的突破口在于：以區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中的數(shù)字化和智能化需求為牽引，以城市新型創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)為依托，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進北京非首都功能疏解和京津冀新經(jīng)濟增長極形成。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，重點不再是傳統(tǒng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是基于網(wǎng)絡(luò)空間的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新型創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，推動和引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。新型創(chuàng)新區(qū)不再是工業(yè)園區(qū)，也不是高科技園區(qū)，而是基于研究、開發(fā)和生產(chǎn)三類企業(yè)和機構(gòu)群落相互協(xié)作的新經(jīng)濟聚集區(qū)。培育和構(gòu)建富有活力的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，既是新型創(chuàng)新區(qū)發(fā)展的原動力，也是城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基石。這種不進則退、非進不可的態(tài)勢，將伴隨京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的始終。

田學(xué)斌：對于京津冀協(xié)同發(fā)展的規(guī)劃建設(shè)者來說，非首都功能疏解進入領(lǐng)域更寬廣、涉及利益層次更深刻、體制機制難題更密集的攻堅階段，雄安新區(qū)也從頂層設(shè)計、規(guī)劃編制轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性建設(shè)階段，將會面臨更多挑戰(zhàn)。京津冀三地要時刻保持緊迫感、責(zé)任感和使命感，堅定保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，保證非首都功能疏解的目標(biāo)任務(wù)順利實現(xiàn)。