中國社科院財(cái)經(jīng)院重大成果《中國城市競爭力第17次報(bào)告（總報(bào)告）》,從城市層面觀察中國經(jīng)濟(jì)的時(shí)空變化及其未來走勢，并有所發(fā)現(xiàn)：一是從城市社會(huì)發(fā)展看，中國進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期，城市風(fēng)險(xiǎn)有所增加；二是從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，中國處在邁向高收入國家的跨坎期；三是從區(qū)域關(guān)系看，中國進(jìn)入城市區(qū)域榮衰的博弈期；四是從城鄉(xiāng)關(guān)系看，中國進(jìn)入城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)折期；五是從城市結(jié)構(gòu)看，中國處在城市形態(tài)的定型期。
當(dāng)前，準(zhǔn)確判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征至關(guān)重要。這不僅有助于深刻理解發(fā)展方位，提升前進(jìn)信心，而且有助于認(rèn)清面臨的問題，保持戰(zhàn)略耐心，確定正確的發(fā)展方略。
從城市發(fā)展角度觀察，每一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整都會(huì)經(jīng)歷先在一點(diǎn)或數(shù)點(diǎn)聚集，然后再向局部和全面擴(kuò)展的過程。
從城市視角觀察中國未來趨勢，將支撐有關(guān)中國邁向現(xiàn)代化“最后一段”的判斷，同時(shí)凸顯發(fā)展的嚴(yán)峻性和不確定性?？缭较葳宀幦?ldquo;最后的勝利”，一要深化改革，改變動(dòng)力；二要推進(jìn)一體化發(fā)展，促進(jìn)擴(kuò)散，從而邁向城市的高質(zhì)量發(fā)展之路。
一、從城市社會(huì)發(fā)展看，中國進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期，城市風(fēng)險(xiǎn)有所增加
城市化發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，充滿不確定性。中國城鎮(zhèn)化等階段具有特殊性，從“職住”視角看，中國城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷“職城住鄉(xiāng)”主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、“職住異城”主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化、“職住同城”主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化等階段。
（一）充分城市化的社會(huì)趨勢已不可逆轉(zhuǎn)
改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)經(jīng)歷三個(gè)階段：第一階段是1978年到1995年快速增長的城鎮(zhèn)化前期：人口城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到30.48%，年均增長0.64個(gè)百分點(diǎn)；第二階段是1996年到2010年城鎮(zhèn)化加速增長的中前期：城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率從30.48%上升至49.95%，年均增長1.37個(gè)百分點(diǎn)；第三階段是2011年以后，城鎮(zhèn)化快速增長的中后期：2011年到2018年，城鎮(zhèn)化率從51.27%上升至近59.58%，年均增長1.19個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，中國城市土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷提速。
未來15年，中國城鎮(zhèn)化率將持續(xù)增長，城鎮(zhèn)化的速度將繼續(xù)平穩(wěn)下降，戶籍人口城鎮(zhèn)化差距下降。預(yù)計(jì)到2035年，中國城鎮(zhèn)化比例將達(dá)到70%以上。
（二）城鎮(zhèn)化特殊性帶來城市風(fēng)險(xiǎn)
在城鎮(zhèn)化的前期和中期，城市風(fēng)險(xiǎn)相對較少。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入后期，風(fēng)險(xiǎn)有所增加。未來，一方面人口大規(guī)模進(jìn)入城鎮(zhèn)化需要相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)，2019年城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力達(dá)1500萬人。智能化將從結(jié)構(gòu)和總量上影響就業(yè)機(jī)會(huì)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也將出現(xiàn)就業(yè)崗位流失；另一方面，人口以家庭式遷移方式向城鎮(zhèn)加速聚集，老齡化時(shí)代到來，對公共支出提出巨大需求。
風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)容易引起風(fēng)險(xiǎn)共振。特別是就業(yè)問題解決不好，將引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
（三）“智能+產(chǎn)業(yè)”是化解風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵
2035年中國應(yīng)該基本建成智能化城市社會(huì)。全國10億居民即70%以上人口都工作和生活在10萬平方公里的城市里，人們通過智能技術(shù)在城市里充分且輕松地就業(yè)、幸福而美好地生活。
促進(jìn)產(chǎn)業(yè)繁榮化解多發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。首先，把握城鎮(zhèn)化的節(jié)奏和力度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。其次，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化思路不動(dòng)搖。再次，不斷改善營商環(huán)境。
二、從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，中國處在邁向高收入國家的跨坎期
當(dāng)前，中國的轉(zhuǎn)型正處在“一腳門里，一腳門外，重心在外”狀態(tài)，雖然少數(shù)城市跨入高收入的門檻，但多數(shù)城市距離門檻尚遠(yuǎn)。
（一）城市轉(zhuǎn)型擴(kuò)散是國家轉(zhuǎn)型成功的途徑和希望
可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要收入增長和結(jié)構(gòu)升級(jí)。從城市和區(qū)域角度看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展每次升級(jí)都要經(jīng)歷空間極化和空間擴(kuò)散兩個(gè)歷史階段，即先是少數(shù)城市聚集全國要素實(shí)現(xiàn)率先突破，多數(shù)城市因?yàn)橘Y源流失導(dǎo)致發(fā)展緩慢，進(jìn)而先發(fā)城市因?yàn)槌杀旧仙破茸陨砩?jí)并導(dǎo)致要素?cái)U(kuò)散，從而帶動(dòng)國家整體升級(jí)與轉(zhuǎn)型。
中國出現(xiàn)了令人驚喜的轉(zhuǎn)型擴(kuò)散。一些中心城市已經(jīng)跨過高收入社會(huì)的門檻。在收入方面，2018年剔除東營和鄂爾多斯兩個(gè)資源型城市，中國大約有12座城市人均GDP超過兩萬美元。除4座一線城市外，部分的二線城市和東部部分三線城市也進(jìn)入了高收入行列。
在產(chǎn)業(yè)方面，雖然多數(shù)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)依舊步履蹣跚，但在一線城市深圳、上海、北京的產(chǎn)業(yè)高端化背后，杭州、南京、武漢、成都、合肥、長沙等二線城市通過與一線城市互利合作或者開展產(chǎn)業(yè)和要素轉(zhuǎn)移，也走上了產(chǎn)業(yè)升級(jí)之路。
在要素方面，一線城市在實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新要素提升的同時(shí)開始向外擴(kuò)散。分析2016年P(guān)CT國際專利受理量發(fā)現(xiàn)：深圳的國際專利受理量高達(dá)19647件，占全國總量42173件的47%。四座一線城市PCT國際專利受理量占全國的70%，表明一線城市聚集全國絕大多創(chuàng)新要素和創(chuàng)新能力。
分析人才流動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，2016年四季度到2018年第一季度，二線城市杭州、長沙、成都、西安等城市人才凈流入處在全國前列，這不僅是二線城市率先發(fā)起搶人大戰(zhàn)的結(jié)果，也是一線城市人才轉(zhuǎn)移的結(jié)果。人才流動(dòng)新趨勢顯示出要素?cái)U(kuò)散和轉(zhuǎn)移趨勢。
局部擴(kuò)散將支撐我國邁入高收入國家。從城市視角觀察，未來15年，中國將通過中心城市帶動(dòng)逐步實(shí)現(xiàn)局部到全面升級(jí)。在一線城市完成全面轉(zhuǎn)型升級(jí)后，二線三線城市實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而使不少城市進(jìn)入高收入水平。
改革開放40年發(fā)展積累了中國轉(zhuǎn)型的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，尤其是人力資源的積累。40年全日制普通高校培養(yǎng)的大學(xué)生接近1億人且仍以年均700萬左右規(guī)模持續(xù)增長。
（二）以市場取向改革促進(jìn)動(dòng)力轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)型擴(kuò)散
高收入社會(huì)是現(xiàn)代化的核心標(biāo)志。未來經(jīng)濟(jì)的核心目標(biāo)是確保整體國民人均收入在1.2萬美元的臺(tái)階上穩(wěn)步提升，產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁入中高端。在城市層面，多數(shù)城市跨進(jìn)了高收入門檻，轉(zhuǎn)型從局部擴(kuò)散轉(zhuǎn)向全面擴(kuò)散。
以市場化改革迎接高收入社會(huì)到來。高質(zhì)量增長和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，只有通過市場化改革來實(shí)現(xiàn)。首先，市場化改革創(chuàng)造制度紅利。即經(jīng)濟(jì)主體積極性再度迸發(fā)，資源配置的優(yōu)化和充分的效率提升。其次，關(guān)鍵制度改革造就人才紅利。再次，人才紅利帶動(dòng)其他紅利。當(dāng)人才紅利獲得釋放時(shí)，因?yàn)槿瞬攀沟觅Y金、勞動(dòng)力可以回流，資金、勞動(dòng)力、土地可以再增值，原來消失的資金和土地紅利也可以重新出現(xiàn)。
三、從區(qū)域關(guān)系看，中國進(jìn)入城市區(qū)域榮衰的博弈期
當(dāng)前及未來一段時(shí)間，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)正處在“南北分化”和“東中收斂”博弈期。
（一）中部崛起顯示出區(qū)域從集中聚集向局部擴(kuò)散的積極轉(zhuǎn)變
基于要素和環(huán)境空間異質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不可能完全同步。無論經(jīng)濟(jì)增長或結(jié)構(gòu)升級(jí)，每一階段一般都將經(jīng)歷從中心到邊緣、從聚集到擴(kuò)散的梯度發(fā)展過程。
東部中心向中部擴(kuò)展。改革開放使中國經(jīng)濟(jì)的空間格局兩度重塑。1978年到2013年間，曾經(jīng)貧窮的東南沿海城市持續(xù)崛起成為中心，曾經(jīng)繁榮的東北及中西部龍頭中心不斷衰退成為邊緣。2013年以來，由東部地區(qū)及其近鄰中部地區(qū)構(gòu)成的區(qū)域，北至京呼線，東南臨海，西抵東經(jīng)110度經(jīng)線附近山區(qū)綿延帶的網(wǎng)絡(luò)狀城市體系，聚合成“一網(wǎng)”的趨勢愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，伴隨著中部地區(qū)人口的持續(xù)流入，中部地區(qū)的人口占全國的比重開始回升，東中部地區(qū)的人口占全國人口的比重更是達(dá)到了63%。東中部地區(qū)已經(jīng)成為中國人口的主要承載地，“東中一體”趨勢初現(xiàn)端倪。
（二）南北分化加劇，影響區(qū)域轉(zhuǎn)型擴(kuò)散進(jìn)程
南北分化持續(xù)加劇。在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)由聚集轉(zhuǎn)向擴(kuò)散的過程中，南方（東南和西南）經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好，北方（東北、西北和華北）經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩。區(qū)域格局從之前的東西分化逐步轉(zhuǎn)向南北分化。若大致以“秦嶺—淮河”一線為界劃分中國南北方，可以發(fā)現(xiàn)2018年中國省區(qū)GDP增速總體上呈現(xiàn)“南高北低”態(tài)勢。
（三）目標(biāo)與對策：以“東中一體”應(yīng)對“南北分化”
區(qū)域全面繁榮是現(xiàn)代化的重要特征。未來區(qū)域發(fā)展的核心目標(biāo)是每一區(qū)域充分發(fā)揮比較優(yōu)勢以確保穩(wěn)健發(fā)展和持續(xù)轉(zhuǎn)型，各區(qū)域之間分工合作、相互協(xié)調(diào)確保共贏發(fā)展，更多的區(qū)域從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。
以“東中一體”應(yīng)對南北分化。首先，實(shí)施“東中一體”戰(zhàn)略。讓東中部地區(qū)在相互分享中促進(jìn)中部地區(qū)持續(xù)崛起和轉(zhuǎn)型，也推動(dòng)?xùn)|部進(jìn)一步升級(jí)發(fā)展。其次，加快筑牢中國高質(zhì)量發(fā)展的長江防線，進(jìn)一步推進(jìn)黃河、珠江、淮河、漢江等重點(diǎn)流域經(jīng)濟(jì)帶上下游間開展更高層次的區(qū)域合作。再次，通過多個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化戰(zhàn)略，擴(kuò)散中心城市的外溢效益，帶動(dòng)邊緣地區(qū)發(fā)展，從而進(jìn)一步擴(kuò)大繁榮地區(qū)范圍，壓縮衰退地區(qū)范圍，帶動(dòng)衰退區(qū)域板塊走出經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展低谷。
四、從城鄉(xiāng)關(guān)系看，中國進(jìn)入城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)折期
當(dāng)前，中國的城鄉(xiāng)矛盾跨越了極化的拐點(diǎn)，但城鄉(xiāng)一體還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。未來15年，中國從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)折勢必發(fā)生。
（一）中國城鄉(xiāng)關(guān)系正經(jīng)歷可喜的變化
從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的城鎮(zhèn)化過程，也是從傳統(tǒng)一元鄉(xiāng)村社會(huì)，到轉(zhuǎn)型的二元城鄉(xiāng)社會(huì)，再到現(xiàn)代一元城市社會(huì)的過程。具體表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)收入從不均到均衡、產(chǎn)業(yè)從排斥到融合、基礎(chǔ)設(shè)施從分割到一體、公共服務(wù)從差異到均等，多種因素決定中國城鄉(xiāng)關(guān)系及其演化具有一定的特殊性。
目前，城鄉(xiāng)基本一體遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境建設(shè)落差巨大，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較遠(yuǎn)，城鄉(xiāng)居民收入差距過大，法律規(guī)定和賦予的公民基本權(quán)利在城鄉(xiāng)之間還存在差別。
城鄉(xiāng)一體化趨勢將不可逆轉(zhuǎn)。未來15年，中國總體上將實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)分割的城市社會(huì)到城鄉(xiāng)一體的城市社會(huì)轉(zhuǎn)變。在總體水平提升的同時(shí)，多數(shù)區(qū)域?qū)⒖邕^城鄉(xiāng)一體的門檻。
中國的城鄉(xiāng)矛盾跨越了極化拐點(diǎn)。在經(jīng)歷一段時(shí)間的差距擴(kuò)大后，“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距出現(xiàn)持續(xù)下降趨勢。農(nóng)村建立了免費(fèi)義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)向均衡方向發(fā)展。
（二）以“村市化”戰(zhàn)略推動(dòng)“三農(nóng)”現(xiàn)代化
“三農(nóng)”現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)一體的核心目標(biāo)。城鄉(xiāng)一體的城市社會(huì)是現(xiàn)代化的重要特征。未來應(yīng)建立城市本底、全面一體、城鄉(xiāng)一元、等值發(fā)展的現(xiàn)代化中國，使城鄉(xiāng)兩個(gè)自然屬性不同、社會(huì)功能有別的地域空間，通過資源要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)和以鄉(xiāng)促城，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)日益融合、持續(xù)趨優(yōu)和動(dòng)態(tài)發(fā)展。
以就地“村市化”促進(jìn)“三農(nóng)”現(xiàn)代化。首先，“農(nóng)業(yè)工業(yè)化”實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，讓農(nóng)業(yè)成為像非農(nóng)產(chǎn)業(yè)一樣壟斷競爭和規(guī)模報(bào)酬遞增長產(chǎn)業(yè)。其次，“農(nóng)村城市化”通過“三塊地”在一定范圍內(nèi)的市場化，建立村民居住地的適度集中利益引導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村聚居地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與城鎮(zhèn)一體均衡。最后，“農(nóng)民市民化”通過農(nóng)民基本公共服務(wù)全覆蓋，縮小與城鎮(zhèn)居民的差距，實(shí)現(xiàn)職住不變的農(nóng)民與市民一個(gè)樣。
五、從城市結(jié)構(gòu)看，中國處在城市形態(tài)的定型期
（一）中心城區(qū)外溢給更大城市區(qū)域發(fā)展帶來希望
觀察多國發(fā)展實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，城市化水平和城市形態(tài)存在一定的對應(yīng)關(guān)系，在城市化率達(dá)到50%之前，人口以單中心聚集為主，50%之后人口開始由中心向外擴(kuò)散，在城市化的前期，小城鎮(zhèn)主導(dǎo)城市發(fā)展，中期大城市主導(dǎo)城市發(fā)展，后期都市圈城市群主導(dǎo)城市發(fā)展。
空間擴(kuò)散的城市形態(tài)正帶動(dòng)更大的區(qū)域走向繁榮。1978年至1995年城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增長。眾多建制鎮(zhèn)和城市像雨后春筍般涌現(xiàn)并分別在1992年和1995年達(dá)到頂峰；1995年至2013年城市規(guī)模迅速擴(kuò)大。大中城市、全國和區(qū)域中心城市的新城區(qū)成為發(fā)展熱點(diǎn)。2013年后進(jìn)入都市圈為主發(fā)展階段。全國人口主要向都市圈和城市群聚集，中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)向外擴(kuò)散，中小城市（鎮(zhèn)）所擁有的人口數(shù)在全部城鎮(zhèn)人口中所占比重甚至還有所下降。城鎮(zhèn)空間蔓延，先進(jìn)道路交通通信技術(shù)和工具的應(yīng)用，城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)分工與協(xié)作聯(lián)系的加強(qiáng)，使得都市圈和城市群逐步顯現(xiàn)。
城市形態(tài)體系將在演化中逐漸定型。未來15年，中國城市形態(tài)將經(jīng)歷從都市圈主導(dǎo)即中心城區(qū)向都市圈擴(kuò)散，到城市群主導(dǎo)即都市圈向城市群擴(kuò)散，并通過都市帶及都市網(wǎng)，即群與群之間的蔓延和鏈接逐步定型。從而形成以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市格局。
（二）分割與分化可能導(dǎo)致出現(xiàn)“大都市怪圈”
資源錯(cuò)配和城市分化。大都市圈和城市群是產(chǎn)業(yè)和人口由中心向邊緣擴(kuò)散的市場行為，是城市區(qū)域發(fā)展從分化到收斂的規(guī)律使然。但是，由于行政和財(cái)政分權(quán)體制原因，中心城市和中心城區(qū)不適應(yīng)人口產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的趨勢，利用行政權(quán)力將優(yōu)質(zhì)公共資源甚至所有產(chǎn)業(yè)聚集在中心，加之大城市在市場規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，導(dǎo)致大城市行政級(jí)別高的城市變得越來越強(qiáng)，小城市行政級(jí)別低的城市變得越來越弱。進(jìn)而導(dǎo)致大城市與小城鎮(zhèn)分化，中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)分化。
（三）優(yōu)化公共產(chǎn)品空間布局促成城市共贏新形態(tài)
大都市化的城鎮(zhèn)形態(tài)是現(xiàn)代化的重要特征。順應(yīng)城市形態(tài)發(fā)展規(guī)律，未來應(yīng)建設(shè)群網(wǎng)化的城市形態(tài)體系，形成“一五十百千萬”的格局，即：一個(gè)東中城市網(wǎng)、五個(gè)西部東北城市帶、十個(gè)較大群、一百個(gè)都市圈、一千座主要城市、一萬個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，形成多中心、集群化和網(wǎng)絡(luò)化的城市形態(tài)體系。未來城鎮(zhèn)人口將主要集中在以城市群為主體的城鎮(zhèn)化區(qū)域。其中，25%的人口在小城鎮(zhèn)，25%的人口在中小城市，25%的人口在中心城區(qū)和大城市。
因此，要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮市場作用與政府作用。首先，制定規(guī)劃。制定以城市群為主體的國土空間規(guī)劃體系。在一個(gè)比較合理的城市體系中，大城市將主要承擔(dān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的功能，特別是知識(shí)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，中小城市則承擔(dān)大城市衍生出的配套產(chǎn)業(yè)，如相關(guān)制造業(yè)等。其次，創(chuàng)新制度，削弱行政權(quán)力對資源配置的影響力。再次，調(diào)整政策。建立公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施跟隨人走的政策機(jī)制。最后，完善治理。要適應(yīng)“城市中國”的到來，建設(shè)以城市為本的行政管理框架，同時(shí)基于都市圈、城市群和都市帶等城市新形態(tài)，探索建立跨越行政區(qū)的治理體制。
