【學者建言】
城市“全周期管理”，是在傳統(tǒng)規(guī)劃、建設、管理等功能的基礎(chǔ)上，更加注重規(guī)劃、建設、管理活動和更長周期城市治理活動——例如運行與服務、維護與優(yōu)化、升級與更新等之間的有效聯(lián)動，注重多元動態(tài)的治理結(jié)構(gòu)對城市產(chǎn)生的綜合績效。其中，城市應急空間保障對于各類應急資源收集、儲備、流動、回收以及人員安置、隔離、治療等至關(guān)重要。在此次新冠肺炎疫情防控過程中，從緊急選址建設火神山、雷神山醫(yī)院，改建會展、體育等大型設施作為方艙醫(yī)院，到保障醫(yī)務人員一線抗疫和居民基本生活必需的物資調(diào)配等，不僅直接考驗政府應急治理能力，還直接反映出城市公共空間韌性服務能力。
城市韌性是指：在災害等突發(fā)事件面前，城市憑自身力量快速調(diào)配資源恢復正常運轉(zhuǎn)，并通過應災學習而主動創(chuàng)新，實現(xiàn)災后高質(zhì)量發(fā)展的綜合能力。城市公共空間韌性作為城市韌性的空間支撐，一方面應具有多樣的形式與綜合的功能，在危機發(fā)生時可以相互支撐并提供多種預案；另一方面，城市公共空間應具有一定的容量彈性和可替換性，在危機發(fā)生時有利于減少實際損失、緊急擴充容量。
城市公共空間韌性表現(xiàn)為：在應急狀態(tài)下，城市具備隨時新建或改擴建公共設施的能力，包括土地儲備、城市規(guī)劃、建造能力等方面的系統(tǒng)準備；通過征用、共享使用等應急手段，充分調(diào)動各類具有公共服務效能的存量公共空間，盡可能減少因疫情產(chǎn)生的直接與間接損失，支撐城市處于相對低耗、安全的應急狀態(tài)，并儲備恢復正常運轉(zhuǎn)所需的彈性。
此次疫情防控過程中，暴露出我國城市公共空間韌性的一些不足和短板。在今后的城市規(guī)劃和建設中，應高度重視公共空間韌性在城市重大災害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理中的重要作用，樹牢“全周期管理”意識，提高城市應對疫情等災害的綜合防控能力。
一是將健康影響評估納入空間規(guī)劃、建設與治理全過程。在統(tǒng)籌各類空間資源規(guī)劃、建設和治理過程中，有必要將健康影響評估納入城市規(guī)劃編制與實施全過程。特別是在城市規(guī)劃過程中，要切實推進“健康中國”戰(zhàn)略，規(guī)劃部門應聯(lián)合公共衛(wèi)生部門開展專題研究，確保城市土地使用、空間布局和開發(fā)建設符合健康城市的目標。在國土空間規(guī)劃中，應按照多樣性原則配置足夠的健康績效空間，預留彈性發(fā)展空間，配置健康支持設施體系。
二是從城市綜合防災專項規(guī)劃轉(zhuǎn)向城市應急服務能力規(guī)劃。綜合防災規(guī)劃是城市規(guī)劃中比較系統(tǒng)成熟的專項工作，在實踐中更強調(diào)設施配置標準，以確保各類災害狀態(tài)都有相應的設施和準備。從城市公共空間韌性建設看，城市綜合防災規(guī)劃應更加強調(diào)從靜態(tài)設施配置轉(zhuǎn)向動態(tài)應急能力建設，不僅要建設符合標準的防災減災設施，還應有應急轉(zhuǎn)換協(xié)同和應急擴充能力；不僅要保障各級避難場所的面積規(guī)模，還應有應急資源支持和一定療愈能力；不僅要有可靠的基礎(chǔ)設施物理保障，還應有可信度高的信息預警渠道和應急法律規(guī)制。
三是建立由樞紐—節(jié)點—應急流動構(gòu)成的韌性城市公共空間體系。城市級樞紐體系主要包括：市、區(qū)兩級的大型城市公共空間及其周邊具有應急彈性的公共設施；街道以主要公共設施及其室外公共空間構(gòu)成的應急公共服務樞紐，以及相應的公共衛(wèi)生資源和應急儲備物資。社區(qū)級節(jié)點系統(tǒng)包括：以社區(qū)出入口、菜場、超市等為主的社區(qū)管理節(jié)點；以辦公、商業(yè)場所外部公共空間為主的健康緩沖節(jié)點，以及相應的應急物資、功能分區(qū)。
應急流動的空間保障是城市公共空間韌性的重要目標。對于新冠肺炎疫情防控而言，基礎(chǔ)性的交通、能源、通訊以及物資保障的應急流動，是應急醫(yī)療和救助的生命線。應急流動空間的保障具有強干預、強技術(shù)等特征，前者有賴于應急決策支持系統(tǒng)，后者則可借助大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)精準匹配的高效率。
四是提高城市公共設施的空間通用性和穩(wěn)健性。城市各類公共設施，如機場、車站、碼頭、體育館、圖書館、音樂廳、博物館以及學校、醫(yī)院等教育醫(yī)療設施，在常規(guī)情況下承擔明確的公共服務職能。但從救災應急的韌性服務角度看，需要研究常規(guī)和應急兩種狀態(tài)如何并置且相互轉(zhuǎn)化。比如，通過提高大型公共設施的空間通用性，增強其應急使用的彈性，使其轉(zhuǎn)化為城市應急資源的重要組成部分。
（作者：王世福，系廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、華南理工大學粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃創(chuàng)新研究中心主任）
