“全周期管理”的提出，為推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其是創(chuàng)新完善疫情之后的公共治理，提供了科學指引。無論是像廣州一樣的超大城市借助現代科技手段實現智能化、精細化治理，還是像安徽廬江這樣發(fā)揮黨建引領作用、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，都為我們以“全周期管理”意識推進城市治理和城鄉(xiāng)基層治理提供了現實參考。實現“全周期管理”，信息是基礎，能力是關鍵，在具體工作中，應注意做到全流程、跨區(qū)域、分層次。
如何理解“全周期管理”
習近平總書記倡導的“系統(tǒng)集成”思維，是理解“全周期管理”的重要方法論。黨的十九大以來，習近平總書記多次強調加強改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。“全周期管理”針對的是一系列事件，是公共管理內容、主體、層次的系統(tǒng)協(xié)調、整體推進，主要包括以下三方面內容。
公共服務內容的全流程管理。在特定區(qū)域、一級政府內部，需要做到基于民眾需求的公共服務內容全流程管理。一項公共服務應該由民眾決定包含什么內容，它可能由多個部門的多項職能組成，部門之間應做好內部協(xié)調，由政府“打包”供給。近年來，以“最多跑一次”為代表的全國“放管服”改革，正是遵循這一邏輯，以群眾需求為導向，通過逐一梳理“一件事”全流程中的各個環(huán)節(jié)，重點改進其中的短板和弱項，在特定區(qū)域、一級政府內部基本實現公共服務的整體性供給。
跨區(qū)域的協(xié)同管理?？鐓^(qū)域協(xié)同管理要求各地政府之間實現橫向互動，讓跨區(qū)域的公共管理需求得到有效回應。在很多情況下，管理不是一家之事，尤其是流域管理、環(huán)境治理等，常常涉及鄰里周邊，特別是在以超大城市為核心的城市群中、在大城市與周邊中小城市之間的都市新區(qū)內。即便很多看來是“一家之事”的公共事務，也可能影響其他區(qū)域的經濟社會發(fā)展。例如，在抗疫情、保運行“兩手抓”階段，許多勞務輸出地嚴控人員流動，給亟須恢復生產生活秩序的企業(yè)和地方帶來了諸多困難。對此，廣州市白云區(qū)推出的“平安白云”小程序，以信息登記的方式，實現了很好的效果，具有一定的借鑒意義。
跨層次的差異化管理。從特大城市到中小城市、從城市到鄉(xiāng)村，公共管理的內容和需求具有顯著差異。在超大城市和大城市，土地出讓、城市擁堵、高端教育及醫(yī)療資源分布、城市社區(qū)治理、大氣及流域污染整治等常常構成居民的主要公共話題；在中小城市，人們更多地關注城市品位提升、基本公共服務質量、公共交通可及性和基礎設施建設等；在鎮(zhèn)街村居，人們更多關注公共資金分配、基礎教育、基本醫(yī)療普及、矛盾糾紛調解等。比如，在安徽廬江，真正實現有人管事、有場議事、有章理事、有責問事、有錢辦事很不容易，體現了黨建引領下治理機制創(chuàng)新的初步成效。在本次疫情防控工作中，中央提出“分區(qū)分級精準防控”的工作目標，正是跨層次差異化管理的重要實踐。
“全周期管理”的關鍵要素
信息是基礎。公共管理大致包括分析、決策、執(zhí)行、協(xié)調、評估等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都需要信息支持。“全周期管理”涉及管理主體內部、管理主體之間、不同層次的管理情境等多個維度的要求，任何環(huán)節(jié)、任何方面的信息缺失，都可能成為“全周期管理”中的短板，這也就更加迫切需要現代科技手段發(fā)揮支撐作用。在疫情防控過程中，全國范圍內實時更新的疫情數據，不僅讓老百姓第一時間了解疫情發(fā)展情況，也給各級政府的管理決策及動態(tài)調整提供了重要依據。各地積極開發(fā)新程序、新應用，第一時間掌握個人身體狀況、行動信息等，助力社區(qū)疫情防控，取得了很好的效果。
能力是關鍵。有了相對充分的信息，還需要與之匹配的能力。以浙江為例，作為此次疫情重災區(qū)之一，浙江在防輸入、控制社區(qū)傳播等方面取得了良好效果，較早進入抗疫情、保運行“兩手抓”的階段。根據我們在疫情期間對浙江全省多個縣區(qū)的調研，發(fā)現很多縣區(qū)都早于全省統(tǒng)一決策，提前進入“嚴防死守”階段，較早限制了人員流動，取得了很好的效果。在被問及為何能夠較早做出“嚴防死守”決策時，地方干部經常提到一個關鍵詞——職業(yè)敏感性，換句話說，就是地方干部的問題識別和分析能力。從理論上講，公共管理者能夠第一時間識別問題，并將問題納入公共政策議程，才能為后續(xù)公共管理行動提供必要的基礎和前提。調研中，許多干部反復強調有效執(zhí)行和部門協(xié)作，即執(zhí)行能力和協(xié)調能力的重要性。在進入“兩手抓”階段后，一些地方干部主動幫助企業(yè)從勞務輸出地“搶人”，通過在當地包車、第三地轉運等方式推動企業(yè)復工復產，同樣體現了執(zhí)行能力和協(xié)調能力的重要性。進一步看，快速學習能力也是我國各級政府的一項重要能力：即便無法開展先發(fā)創(chuàng)新，也能迅速從其他地方汲取經驗、因地制宜地消化吸收，這同樣有助于科學決策與有效實施。
“全周期管理”的實現路徑
無論是大城市新活力，還是小村鎮(zhèn)大網格，“全周期管理”意識都強調從問題研判、資源動員、行動處置、監(jiān)督反饋、應急處置、總結提升的全鏈條出發(fā)，注重系統(tǒng)思維，摒棄“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的做法。
完善推廣全流程管理標準，設立橫向協(xié)同平臺，在黨的集中統(tǒng)一領導下開展差異化治理。就政府內部而言，要深入總結提煉各地政府能力建設的做法和經驗。同時，著力將政府內部全周期管理原則轉化為更多實際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的政府流程標準。在跨區(qū)域協(xié)調方面，設立同層級政府間的橫向協(xié)同平臺，明確橫向協(xié)調機制，包括橫向協(xié)調的啟動條件、主體責任、適用范圍、主要內容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統(tǒng)一領導下，開展有針對性的差異化權力配置。比如，中小城市可以申請更大的經濟管理權限，解決“小馬拉大車”問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可爭取獲得更多社會治理權限、資金能力支持等，更好地開展自治、法治、德治“三治融合”等基層治理改革。
充分運用數字技術，最大限度減少信息不對稱，輔助提升公共治理效能。數字技術能夠打破信息傳遞在時間、空間和層級上的限制，進而改變治理主體內部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動方式。數字技術還能部分替代對治理主體的能力要求，讓一些標準化程度較高的公共治理能力從治理主體的能力中剝離出來。例如，由技術專家、治理專家、富有經驗的實踐者等共同制定一套基于數字技術的解決方案，由數字技術“代替”原有的治理主體，更加科學高效地解決問題。廣州“智慧大腦”就是這樣的成功探索。與此類似，在杭州市余杭區(qū)，當地政府借助“城市大腦”每天開展疫情全面分析，為公共治理提供科學依據，同樣減輕了管理者直接從海量信息中依靠經驗進行分析研判的工作壓力。
對治理能力開展清單式管理，將外部支持機制制度化，落實差異化職業(yè)培訓，建設職業(yè)化干部隊伍。可以參考權力清單、責任清單等制度，對治理能力進行清單式管理，設置基本能力清單，根據不同部門、不同區(qū)域、不同層級的治理需求，進一步細化為差異化能力條目，對照清單實行查漏補缺。從短期來看，一方面，要更系統(tǒng)、更具針對性地開展干部交流掛職、任職和幫扶，將其進一步制度化、常態(tài)化；另一方面，要充分發(fā)揮專家學者等外部行動者的力量，補充政府本身的能力不足。從長期來看，除了發(fā)揮專家學者、社會組織、市場主體等行動者的能力之外，還需要落實差異化的職業(yè)培訓制度。建議針對不同業(yè)務類型、不同區(qū)域、不同層次制定分類培訓計劃，并對照治理能力清單，逐一考核公共管理者的能力，使之更好地匹配全周期管理的能力要求，實現制度優(yōu)勢向治理效能的更好轉化。
（作者：郁建興，系浙江大學公共管理學院院長、國家制度研究院首席專家）
