當(dāng)前督查工作存在的問題

近年來(lái)，我國(guó)督查實(shí)踐和督查制度不斷推進(jìn)和豐富，督查的權(quán)威和政治性功能不斷提升，對(duì)相關(guān)部門和地方工作起到了積極的激勵(lì)鞭策作用。但隨之而來(lái)，也出現(xiàn)不少新問題，有些問題還比較突出。

督查名目繁多，督查過頻，督查對(duì)象不堪重負(fù)。實(shí)踐中，多頭督查的情況頻現(xiàn)。近幾年，隨著中央對(duì)工作進(jìn)步和質(zhì)量要求的不斷提高，各地為了更好地完成任務(wù)，在中央巡查機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，紛紛組建了各自的巡查、督查組，甚至一些縣鄉(xiāng)級(jí)的黨委政府部門也組建了自己的巡查督查考核組。這些巡查機(jī)構(gòu)，不間斷地到基層去巡查，一個(gè)檢查組還沒走，另一個(gè)就又來(lái)了。這樣，每一項(xiàng)工作，基層鄉(xiāng)村兩級(jí)就至少要接受包括中央、省、市、縣的4次檢查。[11]而且“某些政府部門為凸顯對(duì)治理任務(wù)之重視，將各類日常檢查、指導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)等冠以督查之名，導(dǎo)致督查行為泛化。”[12]甚至出現(xiàn)一些極端做法，比如，政治表態(tài)上無(wú)限拔高，凡是上級(jí)布置的任務(wù)要求，不論工作內(nèi)容為何，一律納入“督查”范圍，實(shí)行督查督辦，悉數(shù)政治化，隨意設(shè)置督查機(jī)構(gòu)、界定督查事項(xiàng)、出臺(tái)督查文件，似乎是不進(jìn)行督查就是不講政治。又如，有些地區(qū)或部門認(rèn)為“督查至上”，凡事離不開督查。上級(jí)單位重視督查大過常規(guī)工作指導(dǎo)和監(jiān)督，甚至以督查代日常監(jiān)督；下級(jí)單位定位工作重心則以應(yīng)對(duì)督查為絕對(duì)“指揮棒”。事實(shí)上，很多督查檢查不必要，有些甚至不應(yīng)歸為督查行為，卻嚴(yán)重消耗了基層工作精力，直接影響了日常管理工作的開展。名目繁多的督查增加了基層治理負(fù)荷，有學(xué)者將這種情況稱為“督查悖論”。[13]

一些督查活動(dòng)存在突出的形式主義、官僚主義。近年來(lái)，督查形式主義在基層屢屢被詬病。很多督查是為督查而督查，走過場(chǎng)，擺樣子。有的縣一年接受300多次督查檢查，有的企業(yè)迎檢一年要寫上千份材料，許多基層干部加班加點(diǎn)忙于填寫各類臺(tái)賬資料，有的基層干部有200多天忙于應(yīng)對(duì)檢查考核，“鄉(xiāng)上的兩個(gè)鍋爐，各級(jí)部門就查了10多次”。結(jié)果，陪同督查比開展工作的時(shí)間長(zhǎng)，督查的比干活的多，也難怪基層反映強(qiáng)烈。尤其是重留痕輕實(shí)績(jī)、動(dòng)不動(dòng)就追責(zé)問責(zé)的做法，必然會(huì)影響和制約干部干事創(chuàng)業(yè)的勁頭。[14]此外，督查官僚主義也出現(xiàn)了，在群眾中影響惡劣。官僚主義反映在督查檢查考核工作中，表現(xiàn)為興師動(dòng)眾、層層陪同等問題。中央一再要求，到基層調(diào)研要輕車簡(jiǎn)從、減少陪同、簡(jiǎn)化接待，但有的干部仍然享受于那種前呼后擁的“權(quán)力快感”，雖然口上說“不必陪同”“不必特別準(zhǔn)備”，但卻沉醉于那種眾星捧月的熱鬧場(chǎng)面，而基層單位也就心領(lǐng)神會(huì)，主動(dòng)派人全程陪同。到了基層，檢查團(tuán)的成員不是微服私訪以掌握實(shí)際情況，而是虛張聲勢(shì)、大喊大叫，接待講規(guī)格、匯報(bào)講級(jí)別，等等。[15]對(duì)這些問題干部群眾反映強(qiáng)烈，既不利于集中精力抓落實(shí)，也助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義，損害了黨群干群關(guān)系，必須下決心加以解決。[16]

督查文件繁多，但缺少法律依據(jù)。各領(lǐng)域、各級(jí)機(jī)關(guān)督查方面的政策文件繁多，但幾乎都是有關(guān)督查工作的各類通知文件，主要包括督查主體關(guān)于某項(xiàng)督查的總體部署的通知，各級(jí)、各部門層層傳達(dá)性文件，以及督查情況簡(jiǎn)報(bào)、報(bào)告或者問責(zé)、表彰的通報(bào)等文件。筆者在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中以標(biāo)題和發(fā)文字號(hào)為檢索條件，檢索“督查”二字，顯示有關(guān)“督查”的中央和地方各類規(guī)定和文件共計(jì)7226份。[17]其一，中央規(guī)定和文件共計(jì)333份。其中，國(guó)務(wù)院和國(guó)辦的規(guī)范性文件17份，最高院工作文件2份，部門文件308份（其中部門規(guī)章2份，1份已失效），黨內(nèi)法規(guī)和文件5份，行業(yè)規(guī)定1份。其二，地方規(guī)定和文件共計(jì)6893份。其中，地方政府規(guī)章1份（1999年《寧夏回族自治區(qū)信訪案件辦理督查規(guī)定》，且已失效），地方司法文件2份，地方規(guī)范性文件、工作文件和行政許可批復(fù)共6890份。

相較其他領(lǐng)域而言，行政督查實(shí)踐和規(guī)范相對(duì)突出。即便如此，筆者在前述同樣的數(shù)據(jù)庫(kù)和檢索條件下，檢索“政務(wù)督查”[18]所得的336份文件均是地方層面的。一部分是地方規(guī)范性文件，例如，某某市政務(wù)督查工作辦法、規(guī)定等，更多的則是各地的其他工作文件。在林林總總的行政督查規(guī)范中，既沒有地方性法規(guī)、政府規(guī)章等地方立法，也基本沒有國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門的規(guī)定?，F(xiàn)行有效的部門規(guī)章僅有2003年科技部的《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目評(píng)估評(píng)審行為準(zhǔn)則與督查辦法》這一部?？梢哉f，當(dāng)前行政督查在行為依據(jù)等方面主要還是體現(xiàn)為一種行政制度，尚未規(guī)范化為法律制度。

在司法督查領(lǐng)域，最高人民法院制定印發(fā)了《人民法院督促檢查工作規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民法院督促檢查工作的若干意見》《人民法院審務(wù)督察工作暫行規(guī)定》等文件，最高人民檢察院制定印發(fā)了《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》及其《實(shí)施辦法》等文件。

在黨的督查方面，近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等重要的規(guī)定和文件。

綜上而言，有關(guān)督查的政策文件很多，但從法律性質(zhì)上看，這些文件屬于政策范疇，制定主體多樣，出臺(tái)程序簡(jiǎn)單，隨意性強(qiáng)，不屬于嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)?？梢哉f，幾乎所有公權(quán)力系統(tǒng)的督查均無(wú)以法律法規(guī)形式制定的專門法律規(guī)范。

督查法治化的基本建議

明確督查的基本屬性。根據(jù)中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》，“督促檢查工作作為黨的工作的重要組成部分，是推動(dòng)黨的決策落實(shí)的重要手段，是促進(jìn)黨的決策完善的重要途徑，是改進(jìn)黨的作風(fēng)、密切黨同人民群眾血肉聯(lián)系的重要渠道”。[19]根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見》，“督促檢查工作是政府工作的重要組成部分，是政府全面履行職責(zé)的重要環(huán)節(jié)，是落實(shí)黨和政府重大決策部署的重要保障”。[20]督查總體上是黨和國(guó)家落實(shí)政治決策、提高決策執(zhí)行力的重要方式。通過督查，掌握下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)的政治決策部署情況，往往具有明確的政治目標(biāo)，并以此取得政治決策自上而下有效落實(shí)的政治效果，因而就目的和效果而言，督查具有鮮明的政治性。但就形式、措施和問責(zé)而言，督查直接表現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的一種監(jiān)督。依法治國(guó)的治國(guó)方略要求所有運(yùn)用權(quán)力的行為都應(yīng)依法而為，即便是對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)以法律為行權(quán)依據(jù)。因此，督查也應(yīng)當(dāng)具有法律性。這種法律性既表現(xiàn)為對(duì)督查的法律規(guī)范，也表現(xiàn)為法律保障。督查主體對(duì)于督查對(duì)象是基于領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系而施以監(jiān)督的，這種監(jiān)督總體上應(yīng)當(dāng)具有憲法、組織法的基礎(chǔ)。

合理定位督查功能。督查工作具有高度的政治性，但是也要防止“重政治督查、輕常規(guī)監(jiān)督”，甚至以督查代日常監(jiān)督的工作傾向。打個(gè)比方，對(duì)于執(zhí)行工作進(jìn)行的常規(guī)內(nèi)部監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督等，就像平時(shí)的階段小測(cè)和日常的隨機(jī)抽測(cè)。而高層的督查對(duì)于執(zhí)行工作而言，則是期末大考。期末能否考得好，關(guān)鍵是平時(shí)做的如何，包括日常的監(jiān)督管理。因此，對(duì)于督查的功能定位，不宜絕對(duì)化、過分夸大，以為來(lái)一次嚴(yán)厲的督查就能解決所有問題。已有的法律規(guī)范制度，包括權(quán)責(zé)清單、工作規(guī)范、程序規(guī)則和監(jiān)督機(jī)制等是國(guó)家治理的基本依據(jù)，首先要獲得良好運(yùn)行，充分發(fā)揮作用。而督查則可從一個(gè)較高權(quán)威的角度進(jìn)行整體工作的了解、評(píng)價(jià)、糾錯(cuò)和問責(zé)。如此，才能使各種監(jiān)督保障機(jī)制共同形成對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范約束。

積極建立或完善督查的法律依據(jù)，并逐步體系化。目前，有關(guān)督查制度和體系尚在不斷探索中，制度化水平較低，亟待加強(qiáng)法治化建設(shè)。督查法治化，首先應(yīng)當(dāng)有督查法律作為依據(jù)，而不能主要依靠政策文件推行督查。然而，如前所述，我國(guó)督查的法律依據(jù)現(xiàn)狀并不樂觀。對(duì)比于豐富的督查實(shí)踐，法律規(guī)范供給嚴(yán)重不足，鮮見有關(guān)正式立法。因此，在督查工作總體上缺乏法律法規(guī)的指導(dǎo)、規(guī)范和保障，法律制度的空白凸顯的情況下，絕大多數(shù)督查領(lǐng)域都亟需建立相應(yīng)的督查法律制度。筆者建議，未來(lái)應(yīng)建立一個(gè)管總的法律框架，明確督查主體，規(guī)范督查程序，限定督查權(quán)責(zé)，以統(tǒng)帥協(xié)調(diào)規(guī)范各種督查的有序有效運(yùn)行，并在各領(lǐng)域建立專門的督查法律制度，從而形成一個(gè)整體的督查法律體系。

嚴(yán)格限定督查權(quán)主體。“中央和國(guó)家機(jī)關(guān)在黨和國(guó)家治理體系中處于特殊重要位置，是推動(dòng)黨中央治國(guó)理政、管黨治黨決策部署貫徹落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。”[21]因此，由較高層級(jí)的機(jī)關(guān)開展督查才能實(shí)現(xiàn)督查的政治性、權(quán)威性、有效性，而不宜對(duì)各層級(jí)機(jī)關(guān)均賦予督查權(quán)。如此才能有效減少層層督查的情況。筆者建議，在具有綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一級(jí)機(jī)關(guān)（如一級(jí)黨委、政府等）的督查方面，宜確立中央和省級(jí)地方兩級(jí)督查體系，根據(jù)實(shí)際需要確定某方面工作在一定時(shí)期是進(jìn)行一級(jí)還是兩級(jí)督查。在部門督查方面，總體上以中央部門督查為原則；如果是省以下垂直管理體系的部門，還可以增加省級(jí)部門的督查。

明確督查職權(quán)邊界。就督查權(quán)的邊界而言，至少需要通過立法劃定兩方面的權(quán)力界限，由此實(shí)現(xiàn)職權(quán)科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的要求。一是各類督查主體的督查職責(zé)權(quán)限的區(qū)分。由于督查主體分散在各部門、領(lǐng)域中，各方面的督查工作較多，因此在具體督查工作的開展上就需要以明確的督查職責(zé)為依據(jù)，而且只有通過有關(guān)制度明確了督查主體各自的督查工作范圍、權(quán)責(zé)邊界，督查權(quán)的行使才能互不沖突，相輔相成?？傮w來(lái)說，督查權(quán)源于督查主體對(duì)督查對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或者是更高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的授權(quán)，因而確定督查事項(xiàng)和劃定督查范圍均不應(yīng)超出相應(yīng)權(quán)力范圍。例如，部門督查應(yīng)以部門職能為界，不應(yīng)超出本系統(tǒng)而介入其他系統(tǒng)的事項(xiàng)；而具有綜合領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的一級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施督查則應(yīng)以地域?yàn)榻?。二是督查?quán)與其他規(guī)制性權(quán)力的界限。督查是針對(duì)督查對(duì)象的規(guī)制管理行為進(jìn)行的監(jiān)督，而規(guī)制管理則是針對(duì)被查處案件的當(dāng)事人及其行為。督查往往涉及到規(guī)制管理主體查處的具體案件，因而實(shí)踐中，有些督查機(jī)構(gòu)和人員沒有把準(zhǔn)工作的重點(diǎn)和角度，甚至直接變?yōu)榱?ldquo;查案”。例如，曾有規(guī)劃督察工作人員這樣談到自己的工作體會(huì)：“由于對(duì)規(guī)劃事項(xiàng)督察定位和督察原則認(rèn)識(shí)不夠深刻，工作伊始，就陷入了對(duì)違法建設(shè)的‘查案’之中。但是，因?yàn)闆]有任何查處手段，加之地方政府不太理解，不支持甚至還有責(zé)難，致使工作開展十分困難。”[22]因此，督查主體進(jìn)行的督查工作和督查對(duì)象的管理工作在功能上應(yīng)有根本差異，不應(yīng)混淆。督查工作機(jī)構(gòu)和人員切不可認(rèn)為自己取得了“尚方寶劍”，為所欲為。

明確督查程序。為了防止督查主體和工作人員行權(quán)的隨意性，克服督查中的形式主義、官僚主義等弊病，需要嚴(yán)格規(guī)范督查工作的程序。

督查程序整體上包括啟動(dòng)、組織、實(shí)施等階段，大體上涵蓋計(jì)劃、審批（備案）、通知、自查、實(shí)地督查、報(bào)告、反饋、整改（督辦）、問責(zé)與激勵(lì)等全鏈條。需要通過法律法規(guī)對(duì)督查的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)作出具有可操作性的規(guī)定。以啟動(dòng)階段為例。當(dāng)前，中央要求各督查主體對(duì)督查工作實(shí)行計(jì)劃管理。然而，由于各個(gè)具體督查項(xiàng)目存在差異（例如，根據(jù)督查事項(xiàng)專門性的不同，有綜合性督查與專項(xiàng)督查之分；根據(jù)督查任務(wù)可預(yù)期性的不同，有周期性督查與緊急督查之分），因而，就啟動(dòng)程序而言，不同督查的啟動(dòng)條件應(yīng)有差異。比如，有些督查事項(xiàng)是突發(fā)的，事前沒有計(jì)劃的環(huán)節(jié)，但也不能不經(jīng)任何程序就決定實(shí)施，仍應(yīng)有相應(yīng)的機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批或備案。