調(diào)整規(guī)則應(yīng)對挑戰(zhàn)

為了實現(xiàn)成為地緣政治玩家的抱負(fù)，同時為了挽回國際經(jīng)濟競爭力下降的頹勢，歐盟還主動加強經(jīng)濟上的防御措施。如果不能扭轉(zhuǎn)外來的競爭壓力，那就改變規(guī)則，變被動應(yīng)對為主動防御。歐盟在3個層面正在謀劃游戲規(guī)則的調(diào)整，一是加強投資審查，二是準(zhǔn)備征收數(shù)字稅，三是考慮修改競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策。

加強投資審查。投資審查在上一屆榮克執(zhí)掌歐盟委員會期間就已經(jīng)啟動。近年來，歐洲因受各種危機疊加的影響，經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢，很多企業(yè)雖然產(chǎn)品不錯，但面臨缺市場、缺資金的困境。隨著中國企業(yè)不斷走出去，中國在歐洲的投資顯著增加。一些中國企業(yè)在歐洲的并購，既挽救了這些歐洲企業(yè)及其產(chǎn)品，同時又因中國市場提供的巨大潛力而使他們重新煥發(fā)活力，形成雙贏的局面。但在美國的影響下，歐洲一些國家開始加大對中國投資的警惕。歐債危機時，意大利總理倫齊曾親自帶領(lǐng)意大利的大型企業(yè)來中國尋找潛在的買家和投資者，但時隔幾年之后，在德國和法國的聯(lián)合下，意大利向歐盟層面發(fā)起了動議，建議設(shè)立全歐盟范圍的外國投資審查機制。該動議得到了歐盟委員會的迅速響應(yīng)?！稓W盟外資審查機制條例》從提出立法動議到歐洲議會審讀，并于2019年3月獲得歐盟理事會的批準(zhǔn)通過，在短短2年多的時間內(nèi)走完了全部立法程序。這對于以繁瑣和官僚化著稱的歐盟機構(gòu)來說，堪稱奇跡，同時這也反映出歐盟對中國投資的防范心理，該條例將于2020年10月正式生效。歐洲新冠肺炎疫情爆發(fā)后，歐盟委員會于2020年3月25日發(fā)布了一項指南，提醒歐盟成員國在抗擊疫情的同時，加強對健康、醫(yī)療、生物技術(shù)等領(lǐng)域的保護，同時呼吁還沒有建立投資審查機制的剩余13個國家加快行動，在《歐盟外資審查條例》生效之前完成本國的投資審查立法。2020年4月8日，德國落實歐盟委員會的呼吁，決定修訂《對外貿(mào)易和支付法案》，采取相關(guān)措施加強保護一些關(guān)鍵行業(yè)的德國企業(yè)免遭外資乘機收購。歐盟希望借助于新設(shè)立的歐盟層面的投資審查協(xié)調(diào)機制以及加強成員國層面的審查，來更好地實施對核心技術(shù)領(lǐng)域的保護，維護自己的產(chǎn)業(yè)競爭力，實現(xiàn)“戰(zhàn)略自治”。

準(zhǔn)備征收數(shù)字稅。準(zhǔn)備實施數(shù)字稅是歐盟的另一個新的修改規(guī)則的舉動。中美在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的優(yōu)勢壓制了歐洲的發(fā)展空間，直接對未來產(chǎn)業(yè)走向產(chǎn)生重大影響。歐盟委員會主席馮德萊恩認(rèn)為，在數(shù)字經(jīng)濟時代，歐盟已經(jīng)落后，復(fù)制“超級巨無霸”可能為時已晚。碎片化的數(shù)字市場以及過于嚴(yán)厲的隱私權(quán)保護束縛了歐洲的手腳。歐洲試圖通過實施數(shù)字稅來削弱跨國公司在數(shù)字領(lǐng)域的競爭力。2018年3月，歐盟委員會提出了有關(guān)數(shù)字稅的兩個立法提案，但由于各成員國的看法不一而難產(chǎn)。數(shù)字稅針對的是以美國為主的國際互聯(lián)網(wǎng)巨頭，2019年7月，法國率先批準(zhǔn)了向跨國公司企業(yè)征收3%的數(shù)字服務(wù)稅的法規(guī)，意大利、西班牙、奧地利等國也有意出臺征收數(shù)字稅的法規(guī)。2019年12月初，美國準(zhǔn)備啟動“301調(diào)查”，給12月1日剛剛上任的新一屆歐盟委員會送了個“賀禮”，美歐陷入數(shù)字稅爭端。2020年1月，美、法同意將數(shù)字服務(wù)稅爭端擱置至年底，并在經(jīng)合組織“國際稅制改革”框架下繼續(xù)談判。歐盟委員會主席馮德萊恩呼吁到2020年底，如果全球不能就公正的數(shù)字稅達成一致，那歐洲將獨自行動。歐洲準(zhǔn)備實施數(shù)字稅，目的在于宣示歐洲的“數(shù)字主權(quán)”。

考慮修改競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策。競爭政策是歐盟社會市場經(jīng)濟的核心。歐盟的競爭政策主要是針對歐盟內(nèi)部的單一市場，但隨著外部競爭越來越激烈，有些規(guī)則已經(jīng)不能滿足保護歐盟企業(yè)走向國際市場的要求，與此同時，外部的優(yōu)勢企業(yè)在歐盟單一市場內(nèi)的行動也構(gòu)成了對歐盟競爭政策的沖擊。因此，調(diào)整和修改競爭政策的呼聲不斷抬頭。法國阿爾斯通和德國西門子的并購案更是成為典型，為了應(yīng)對在全球軌道交通業(yè)務(wù)領(lǐng)域的競爭挑戰(zhàn)，法國阿爾斯通與德國西門子向歐盟委員會提出了合并軌道交通業(yè)務(wù)的申請。2019年2月，歐盟委員會基于《歐盟競爭法》否決了這一申請，理由是合并之后的西門子—阿爾斯通將成為壟斷歐洲鐵路市場的巨無霸。法國阿爾斯通和德國西門子的并購案被否遭到了德、法兩國財長的激烈批評。2019年7月，波蘭、法國、德國三國經(jīng)濟部長在波蘭波茲南簽署了一份共同宣言，旨在推動改革歐盟現(xiàn)行的競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策。歐盟委員會主席馮德萊恩計劃對競爭、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策進行全面升級。

新冠肺炎疫情下的亂象

2020年3月，新冠肺炎疫情在歐洲全面爆發(fā)，攪亂了歐盟委員會“地緣政治”的謀劃。在經(jīng)歷了歐債危機的種種亂象之后，歐洲應(yīng)對危機的弱點和能力在這次新冠肺炎疫情中再次暴露無遺。

第一，歐盟反應(yīng)遲緩，協(xié)調(diào)不力。歐盟委員會主席馮德萊恩擁有公共衛(wèi)生碩士學(xué)位，但僅在3月初才成立了“新冠疫情響應(yīng)小組”，且每周只開一次會。同時，歐盟當(dāng)時的關(guān)注點仍未放在新冠肺炎疫情上，而是全力處理土耳其宣布為中東難民“開閘放水”所帶來的新一輪難民問題。歐盟雖然設(shè)有“歐洲疾病預(yù)防與控制中心”，但該機構(gòu)僅僅是一個疾控指導(dǎo)機構(gòu)。歐盟還設(shè)有危機應(yīng)對的中樞—應(yīng)急協(xié)調(diào)中心，全天候監(jiān)視自然和人為災(zāi)難。當(dāng)一個歐盟成員國無力獨自應(yīng)對危機時，它可以向這個危機中心求助。該中心將把這一呼吁轉(zhuǎn)發(fā)給其他成員國，然后其他成員國可以自愿提供援助。當(dāng)新冠肺炎疫情在意大利迅速蔓延時，意大利通過應(yīng)急協(xié)調(diào)中心尋求幫助，歐盟委員會也把這一呼吁轉(zhuǎn)發(fā)給了各成員國，但到3月中旬意大利沒有收到任何一個歐盟成員國提供的所需物資。歐盟委員會主席馮德萊恩4月2日在意大利《共和國報》刊登文章，對歐盟一開始沒有為意大利抗疫提供足夠支持表達歉意。[3]

第二，成員國各自為政，歐洲團結(jié)一度成為“笑話”。新冠肺炎疫情在意大利爆發(fā)后，意大利的鄰國紛紛關(guān)閉邊界。德、法帶頭扣押途徑本國的他國防疫物資。由各成員國首腦組成的歐洲理事會于3月10日才通過視頻召開第一次會議，討論疫情在歐洲的發(fā)展以及應(yīng)對，未能形成統(tǒng)一立場。而3月12日，中國向意大利提供援助的飛機已經(jīng)抵達羅馬，機上載有9名醫(yī)療專家和31噸醫(yī)用物資。俄羅斯和古巴也迅速向意大利派出了醫(yī)療隊。意大利也曾向北約求助，希望美國在歐洲的駐軍能夠提供幫助，但未收到回應(yīng)。與此同時，俄羅斯的軍車急駛在北約成員國意大利國土上，這不啻是對歐盟和北約所號稱的“團結(jié)”的最大諷刺。以至于意大利駐歐盟大使在Politico網(wǎng)站撰文呼吁，如果歐盟各國自私自利并各自為政，歐洲將輸?shù)暨@場新冠病毒戰(zhàn)爭，只有相互鼓勵、團結(jié)一致才能贏。[4]3月下旬，德國作出姿態(tài)，開始收治來自意大利和法國的重癥病人。歐盟委員會于4月3日出臺了應(yīng)對新冠肺炎疫情的“緊急跨境醫(yī)療合作指南”。

第三，歐盟南部和北部成員國在救助資金上爭吵不息。疫情在歐洲南部的重債國家率先爆發(fā)，這對于債臺高筑的意大利和西班牙無遺是“天逢下雨屋又漏”，抗疫資金來源成為棘手問題。當(dāng)前，歐盟為解決資金來源存在兩個解決方案，但成員國之間分歧巨大。一是動用歐洲穩(wěn)定機制（ESM），二是發(fā)行共同融資工具“新冠債券”。以德國、荷蘭、芬蘭、奧地利為代表的歐盟“北部國家”強調(diào)，希望以意大利、西班牙為代表的“南部國家”求助于歐洲穩(wěn)定機制的援助，結(jié)合歐洲央行已推出的措施，應(yīng)足以應(yīng)對危機。但南歐重債國申請歐洲穩(wěn)定機制救助的意愿普遍不足，一是因為救助意味著向市場傳遞其存在財政危機的信號，可能會引發(fā)對本國債務(wù)的投機性沖擊，并加大發(fā)行本國債券的成本。二是救助本身有嚴(yán)格壓縮公共開支的財政緊縮附加條件，與當(dāng)前財政刺激目標(biāo)不符。三是救助資金存在“天花板”，最多為國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%，南歐國家面對來勢洶洶并不斷發(fā)展的疫情，這些救助資金可能無法“解渴”。3月27日，在歐盟27國領(lǐng)導(dǎo)人舉行的視頻會議上，意大利、法國、比利時、希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭、斯洛文尼亞、盧森堡等9國聯(lián)合呼吁歐盟發(fā)行共同債券，合并所有成員國新增的額外支出，集中財政赤字，所有開支由“新冠債券”資助。然而，“新冠債券”遭遇歐盟北部國家反對，再次體現(xiàn)歐盟“南北離心”。3月29日，歐盟“北部國家”公然拒絕“新冠債券”提議，擔(dān)心本國納稅人將為較貧窮的其他成員國承擔(dān)支出。歐盟“北部國家”再次強調(diào)“南部國家”應(yīng)求助于歐洲穩(wěn)定機制。“南部國家”譴責(zé)“北部國家”自私自利，后者則批評前者“財政過于寬松”。荷蘭財長甚至與葡萄牙財長一度互相指責(zé)，引發(fā)混亂。歐債危機時，歐盟“南部國家”就試圖推動發(fā)行歐元債券未果。這次“新冠債券”是新的嘗試。27個歐盟成員國幾周來一直爭吵不休，未能就發(fā)行“新冠債券”達成共識。4月9日，歐盟財長會議經(jīng)過16小時的漫長討論，通過了5400億歐元的疫情救助計劃，但仍拒絕采用“新冠債券”的方式。

新冠疫情下歐盟及各成員國的種種亂象，從表面上看是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)能問題，因為該權(quán)能在成員國，歐盟層面只是起到協(xié)調(diào)作用，而歐盟機構(gòu)的慣性又導(dǎo)致了歐盟層面協(xié)調(diào)工作的遲緩。但實際上暴露出歐盟的“結(jié)構(gòu)性體虛”，這為馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)的歐盟委員會能否成為“地緣政治”的玩家打上了一個大大的問號。從歐洲各國應(yīng)對疫情的舉措上看，歐洲的團結(jié)互助精神每次在危機來臨時都淪為口號，這次也不例外。面對新冠肺炎疫情這場風(fēng)暴，正如意大利總理孔特所說，僅提供一件“救生衣”是沒用的，需要的是一艘給所有成員國提供庇護的歐盟“救生艇”。