【摘要】進(jìn)入新時(shí)代，在黨中央的有力推動(dòng)下，各地都建立了容錯(cuò)機(jī)制的政策文本，以力求釋放激勵(lì)效能。但是總體來(lái)看，其有效落實(shí)情況并不樂(lè)觀(guān)，“局部空轉(zhuǎn)”已成其客觀(guān)現(xiàn)象。政策文本邊界范圍模糊、部分“一把手”缺少擔(dān)當(dāng)或不能準(zhǔn)確把握政策標(biāo)準(zhǔn)、上位支撐不足極易陷入“地方糧票”、公眾認(rèn)知有偏差等，是其陷入局部空轉(zhuǎn)的誘發(fā)因素。對(duì)此，應(yīng)優(yōu)化容錯(cuò)程序，用明確規(guī)程消除當(dāng)事者顧慮；明細(xì)容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，清晰容錯(cuò)邊界范圍；堅(jiān)持系統(tǒng)推進(jìn)，多方協(xié)同打好“組合拳”；強(qiáng)化“一把手”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和研判能力；充分發(fā)揮典型案例歸集整理及示范引領(lǐng)作用。

【關(guān)鍵詞】容錯(cuò)機(jī)制 局部空轉(zhuǎn) 基層治理 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在干部隊(duì)伍激勵(lì)機(jī)制的復(fù)雜系統(tǒng)工程中，容錯(cuò)機(jī)制是重要內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)管黨治黨過(guò)程中，“既強(qiáng)調(diào)對(duì)失職行為嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，又主張對(duì)改革創(chuàng)新行為有理有據(jù)地容錯(cuò)免責(zé)。實(shí)踐證明，這一舉措對(duì)于引導(dǎo)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)精氣神起到了積極推動(dòng)作用。”黨中央的有力推動(dòng)，迅速激發(fā)各地根據(jù)自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯(cuò)政策文本，以力求釋放激勵(lì)效能。但是，綜合各方面的數(shù)據(jù)來(lái)看，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制得到有力執(zhí)行的并不多見(jiàn)。相反，在一些地方出現(xiàn)了“局部空轉(zhuǎn)”情形。因此，我們亟需正視這一問(wèn)題并著力尋求有效解決治理策略。

容錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)情況：文本制定與“局部空轉(zhuǎn)”同步并存

近年來(lái)，一些地方不時(shí)出現(xiàn)“廉而不為”問(wèn)題，使人們進(jìn)一步意識(shí)到既要廉潔也要作為是新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)必須認(rèn)真回答的重大現(xiàn)實(shí)課題。基于此，中央層面適時(shí)提出要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以為干部松綁鼓勁。自2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)正式提出要“寬容改革失誤”以來(lái)，容錯(cuò)機(jī)制便成為一個(gè)常用概念。隨后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會(huì)議、第21次會(huì)議、2016年全國(guó)“兩會(huì)”、黨的十八屆六中全會(huì)等重要會(huì)議上都對(duì)建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作出了要求。2018 年 5月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤。2020年4月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，再次明確提出，既要把“嚴(yán)”的主基調(diào)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，又要善于做到“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，加大正向激勵(lì)力度，持續(xù)抓好激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)。

在黨中央的有力推動(dòng)下，諸多地方隨即展開(kāi)探索。一些省（直轄市、自治區(qū)）、地市和縣（市、區(qū)）均在不同層面制定出臺(tái)了多個(gè)政策文本。這里以省級(jí)為例，對(duì)容錯(cuò)機(jī)制政策文本進(jìn)行梳理?？梢园l(fā)現(xiàn)，從2016年3月先后有浙江、四川、陜西等地陸續(xù)制定了容錯(cuò)激勵(lì)管理辦法（詳見(jiàn)表1）。

從表1可以看出，近年來(lái)大多數(shù)地區(qū)都在遵守中央有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際量身制定了自身的容錯(cuò)辦法。從公共政策的角度看，這完成了“政策制定”這一重要的前端環(huán)節(jié)。但是，任何一項(xiàng)政策的完整鏈條都不只是政策文本的制定，還包括政策的執(zhí)行及其效果評(píng)估。

然而，綜合筆者調(diào)研及其他各類(lèi)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制在不少地方遭遇了“空轉(zhuǎn)”的困境。空轉(zhuǎn)原本是一個(gè)物理概念，用來(lái)描述系統(tǒng)“出力不出工”的怠速運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。當(dāng)前，在貫徹落實(shí)容錯(cuò)機(jī)制過(guò)程中，這種現(xiàn)象亦有顯現(xiàn)：雖然各地結(jié)合自身實(shí)際制定了相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制政策文本，并作出了明確的落實(shí)指令和要求，但是具體執(zhí)行過(guò)程中鮮見(jiàn)完全落實(shí)到位，從而導(dǎo)致容錯(cuò)政策文本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，并未完全釋放應(yīng)有的激勵(lì)效能。2019年，筆者在江蘇、浙江、上海等地調(diào)研，期間近8成的受訪(fǎng)者在談及容錯(cuò)機(jī)制時(shí)提出，其主要癥結(jié)在于“得不到有效落實(shí)，空轉(zhuǎn)的多，有效執(zhí)行的極少。”隨后，在筆者的一次問(wèn)卷調(diào)查中，當(dāng)回答“當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制面臨的最大障礙是什么”的問(wèn)題時(shí)，53.7%的受訪(fǎng)者亦選擇“空轉(zhuǎn)情況多，執(zhí)行難”（詳見(jiàn)圖1）。這些數(shù)據(jù)都說(shuō)明，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行落實(shí)情況不容樂(lè)觀(guān)，“局部空轉(zhuǎn)”已成其客觀(guān)現(xiàn)象。

容錯(cuò)機(jī)制緣何陷入“局部空轉(zhuǎn)”

容錯(cuò)機(jī)制陷入“局部空轉(zhuǎn)”，在一些地方已成一種客觀(guān)現(xiàn)象。對(duì)此，需要從多層面檢視其誘發(fā)因素?？傮w上看，政策文本邊界范圍不夠清晰、少數(shù)“一把手”擔(dān)當(dāng)不足、上下認(rèn)知態(tài)度不一致、社會(huì)氛圍不寬松等是主要原因。

一是政策文本不夠清晰、邊界范圍模糊。經(jīng)驗(yàn)表明，政策文本的清晰程度特別是邊界范圍的合理劃分是一項(xiàng)政策能否得以有效執(zhí)行的直接影響因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制陷入空轉(zhuǎn)的主要癥結(jié)即在于此。對(duì)于哪些錯(cuò)可以“容”哪些錯(cuò)不能“容”，一些地方制定的政策文本雖然作了說(shuō)明，但是大多采取模糊處理的方式，尚未作出清晰界定。比如，一些地方雖然明確提出可容之錯(cuò)主要是改革創(chuàng)新中非主觀(guān)性的錯(cuò)誤、因外在復(fù)雜因素誘發(fā)的錯(cuò)誤、努力工作形成的無(wú)心之錯(cuò)。但是，并未以制度的形式對(duì)各種錯(cuò)誤的主要情形、具體情況、尺度標(biāo)準(zhǔn)、粗細(xì)詳略和邊界范圍作出清晰劃分。以“公心”和“濟(jì)私”為例，一些受訪(fǎng)干部提出，有的容錯(cuò)辦法規(guī)定“根據(jù)主觀(guān)動(dòng)機(jī)，辨識(shí)是某些錯(cuò)誤到底出于公心還是假公濟(jì)私，以分清是無(wú)心之過(guò)還是明知故犯”。但是，何謂“公心”和“濟(jì)私”，相關(guān)條文并沒(méi)有對(duì)其具體內(nèi)容和研判標(biāo)準(zhǔn)作出明確劃分，從而導(dǎo)致具體執(zhí)行部門(mén)很難作出研判。而一旦難以研判，就會(huì)使容錯(cuò)機(jī)制擱淺而止、無(wú)疾而終。