【摘要】基層治理是國家治理、地方治理系統(tǒng)與民眾之間的接合部，是政府與社會連接、社會與家庭連接的接合部?；鶎又卫硪蕾囉诨鶎有纬傻母鞣N小規(guī)模公共事務治理共同體，小規(guī)模與公共性的共同作用使其具有多樣性，社區(qū)（村）精英是基層治理的關(guān)鍵人員。“以人民為中心”為基層治理共同體開展價值引領(lǐng)、喚醒成員公共意識、凝聚共同體共識提供基本方向，幫助基層治理共同體在共同體成員之間找到“公”與“私”的平衡。

【關(guān)鍵詞】人民性 基層治理共同體 治理共識 治理規(guī)約 黨建引領(lǐng)

【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.1718.009

翟校義，中國政法大學政治與公共管理學院教授，中國行政管理學會理事。研究方向為公共政策分析、公共行政與基層治理、社會矛盾與信訪。主要著作有《當代中國公共人事制度運行現(xiàn)狀調(diào)查分析》、《安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系研究》、《公共行政原理》（合著）。

基層作為一個系統(tǒng)的基底，在不同系統(tǒng)中有不同所指。在政府系統(tǒng)中，基層指的是區(qū)縣、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；在社會系統(tǒng)中，基層則指的是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下、家庭之上，政府公權(quán)與公民私權(quán)系統(tǒng)的夾層，是“公”與“私”的接合部；在國家治理體系中，基層既包括基層政府也包括基層社會系統(tǒng)，其治理既包括國家的法治、社會的德治、基層群眾自治，也包括民間的情理之治，是民眾切身感受治理行動與治理效果的場域。在巨大復雜的國家系統(tǒng)內(nèi)部，基層治理的地方性、局域性、多樣性，需要整體的、廣域的、一致的價值來統(tǒng)領(lǐng)整個系統(tǒng)。

黨的十九屆四中全會提出國家治理需要“堅持以人民為中心”，黨的十九屆五中全會將“堅持以人民為中心”作為“十四五”時期必須遵循的原則，體現(xiàn)人民主體性成為中國國家治理和基層治理的基本要求。“以人民為中心”通過“人民”的政治性集體人格，將基層治理共同體及其共識、治理動力以及激勵系統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)起來，將政治與法治融合在基層多樣化治理活動中，對基層治理形成引領(lǐng)與規(guī)約。本文從基層治理共同體、治理共識、治理規(guī)約三個角度，分析“以人民為中心”統(tǒng)領(lǐng)基層治理的意義所在，指出政策落實的關(guān)鍵在于把“以人民為中心”的理念通過基層精英貫徹到具體的治理行動中。

基層治理共同體需要高階價值統(tǒng)領(lǐng)

基層治理共同體作為小規(guī)模公共性共同體，其內(nèi)部組成對共同體行動影響大，外部環(huán)境對其影響更大。想要實現(xiàn)善治，需要內(nèi)部行動骨干投入時間和情感協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，控制內(nèi)部活動的負外部性。

基層治理共同體因規(guī)模小而更具多樣性。基層治理與國家治理、地方治理一樣，圍繞高度穩(wěn)定、容易識別、便于區(qū)分的物理空間展開，無論是作為國家治理接點的區(qū)縣[1]、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是基層群眾自治的社區(qū)（村），甚至是居民小區(qū)、樓宇單元，本質(zhì)上都是物理空間。基于物理空間的基層治理要求對屬地空間內(nèi)的人群和組織進行全面覆蓋、普遍服務，基層黨組織、基層政府、自治組織（村民委員會、居民委員會、業(yè)主委員會等）、社會力量（屬地企業(yè)、物業(yè)服務企業(yè)、社會組織等），以及公民個人及家庭，都是基層治理的主要行動者；這些行動者在本地力量和資源的支持和規(guī)約下形成自成一體的、微型的公共治理共同體。基層治理共同體作為國家治理、地方治理的子系統(tǒng)，國家治理、地方治理各種行動者的影響都會投射到基層治理內(nèi)部。來自國家治理自上而下的政策指引，一些有普遍適用性的基層治理經(jīng)驗被政府作為示范向基層推廣，如“黨建引領(lǐng)”“四議兩公開”“三社聯(lián)動”等，使基層在治理結(jié)構(gòu)和治理模式上出現(xiàn)一定程度的趨同性。盡管如此，在相對狹小物理空間形成的基層治理共同體，仍然呈現(xiàn)出空間差異大、組成差異大，行動者差異大的特征，導致基層治理在一定程度上表現(xiàn)出明顯的差異。

基層治理共同體的內(nèi)在差異帶來治理差異。基層治理共同體的物理空間屬性以及資源稟賦存在明顯差異。例如，城市商業(yè)中心的樓宇、城市建成區(qū)的居民小區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊、牧區(qū)的居民點等，彼此差異十分明顯，即使是同類型物理空間，由于用途和使用者的差異，亦有可能產(chǎn)生明顯差異。

作為小規(guī)模公共系統(tǒng)的基層治理共同體，各類行動者的差異會更多地影響基層治理共同體行動。包括基層黨組織、基層政府、自治組織、物業(yè)服務企業(yè)、社會組織、公民個人及家庭，各自的特點以及各自領(lǐng)導者處理相互間關(guān)系的差異都會影響基層治理共同體。基層治理共同體內(nèi)部各類行動者本身規(guī)模較小，行動者內(nèi)部的差異受個體尤其是受領(lǐng)導者的影響較大，也是基層治理共同體帶有領(lǐng)導者個人色彩的主要原因。

不同基層治理共同體的成員資格邊界控制機制存在明顯差異。對于具體的基層治理單元而言，“誰擁有參與資格”盡管有法律進行規(guī)范，但基層治理共同體實際上有自己的邊界控制機制，且該機制存在非常大的差異。處在兩端的分別是以土地集體所有的村莊與以房屋所有權(quán)商品化的城市商品房居住小區(qū)。在土地集體所有的村莊，個人和家庭能否參與基層治理、能否獲得集體土地收益，取決于個人和家庭是否在村里擁有承包地或戶口。村莊較為強調(diào)封閉性，往往傾向于縮小共享范圍，甚至會排斥“出嫁女”[2]。房屋所有權(quán)商品化的城市商業(yè)房居住小區(qū)則取決于個人與房屋的物權(quán)關(guān)系，即個人是否房屋的產(chǎn)權(quán)人或家庭成員、租客等。

不同基層治理共同體的治理內(nèi)容，多圍繞著自身資源展開，城鄉(xiāng)基層治理存在顯著區(qū)別。基層治理的關(guān)鍵在于優(yōu)化自身，各個基層治理共同體主要是針對自身短板進行優(yōu)化完善。比如，除了常見的改善人居環(huán)境之外，鄉(xiāng)村普遍把經(jīng)濟發(fā)展放在重要位置；而城市建成區(qū)的社區(qū)則根本沒有經(jīng)濟發(fā)展的職能和需要，往往把社區(qū)矛盾化解放在首位。

基層治理共同體有鮮明的領(lǐng)導者個人色彩。小規(guī)模組織中領(lǐng)導者的作用更為明顯，基層治理共同體的各類參與者都存在類似的小規(guī)模組織現(xiàn)象，使得基層治理看似有許多共性，政策措施也相近，但實際治理效果卻明顯不同，其主要原因?qū)嶋H上在于基層治理的領(lǐng)導者不同。在基層常見的現(xiàn)象是，一個優(yōu)秀的基層領(lǐng)導可以帶領(lǐng)和推動社區(qū)（村）治理的好轉(zhuǎn)；反之，則會使其停滯不前?；鶎又卫砉餐w的“領(lǐng)頭雁”、基層治理組織機構(gòu)參與者的領(lǐng)導[3]，是基層治理中的關(guān)鍵因素。

基層在外部環(huán)境與自主治理探索中尋求發(fā)展?；鶎又卫砉餐w作為制度性共同體，其治理活動必須在法治制度框架下展開?；鶎又卫砉餐w處在國家治理、地方治理的末端，制度環(huán)境中自上而下的各種因素，尤其是關(guān)于基層的治理取向、制度安排、治理情境、要素結(jié)構(gòu)、工作機制、行動指引等，對基層治理行動都會產(chǎn)生顯著影響。

基層治理的內(nèi)容集中在具體事務的操作上，除了人居環(huán)境、生產(chǎn)生活活動外，鄰里關(guān)系、家族關(guān)系、家庭關(guān)系等瑣碎事務，只要對治理效果形成較大影響就可能成為基層治理內(nèi)容。國家治理、地方治理系統(tǒng)對基層治理的影響集中于主導價值取向、整體性制度安排、宏觀設定治理情境、調(diào)節(jié)構(gòu)成要素等領(lǐng)域，而無法對紛繁復雜的基層事務，尤其是群眾性事務、具體事務面面俱到地指導、參與。同時，基層治理也不可能依賴上級幫自己解決所有問題，必須走“自己的問題自己解決”的自主治理之路。

社區(qū)（村）基層治理共同體本身的自治屬性以及自主治理特點，決定了其治理活動的核心是內(nèi)部治理，通過內(nèi)部的具體行動在細節(jié)上豐富完善工作機制、調(diào)整要素結(jié)構(gòu)、重塑治理情境，構(gòu)造自主治理小環(huán)境。形成自主治理小環(huán)境的過程需要相當長時間的政策持續(xù)，一些成功的基層治理經(jīng)驗在更大范圍起到示范作用后，甚至有可能反過來重塑相關(guān)制度安排與制度取向。浙江省安吉縣自2003年起響應省委“千村示范萬村整治”號召，啟動了鄉(xiāng)村治理，并于2008年率先啟動美麗鄉(xiāng)村建設。縣委縣政府多任領(lǐng)導一以貫之、狠抓落實，使安吉縣成為踐行“兩山”理論的實踐典范。黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持資源節(jié)約和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。”此后，我國大力推進生態(tài)文明建設，踐行綠色發(fā)展理念，取得了豐富的理論和實踐成果。安吉縣的基層治理實踐和經(jīng)驗繼而轉(zhuǎn)化為影響全國鄉(xiāng)村建設的價值取向與制度安排。