百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本結(jié)論與基本啟示

百年黨史在不同歷史時(shí)期，環(huán)境形勢(shì)、政治路線與中心任務(wù)不同，對(duì)黨的建設(shè)（包括黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)）的要求也明顯不同。然而，對(duì)黨的建設(shè)而言，百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史是一部有著“起承轉(zhuǎn)合”的“連續(xù)劇”?？v觀中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，可得出一個(gè)基本結(jié)論：即堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨是百年來(lái)黨的建設(shè)的一貫做法，也是百年黨的建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)；黨的綱領(lǐng)、章程、決議案或決議、指示與政策、紀(jì)律、狹義的黨內(nèi)法規(guī)等，都是管黨治黨的重要依據(jù)；不斷推進(jìn)黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化，這是百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本趨勢(shì)。

在不同歷史時(shí)期，政治形勢(shì)與任務(wù)不同，管黨治黨的模式與方式也明顯有所不同。比較而言，堅(jiān)持以章治黨、紀(jì)律治黨、政策治黨、整黨整風(fēng)相結(jié)合，是新民主主義革命時(shí)期管黨治黨的顯著特點(diǎn)，這種治黨模式與革命時(shí)期的形勢(shì)任務(wù)相適應(yīng)，已經(jīng)被革命勝利證明是行之有效的治黨模式；因而簡(jiǎn)單地將革命時(shí)期的治黨模式歸結(jié)為“政策治黨”既不準(zhǔn)確，也不科學(xué)。立足于黨的章程與總政策，堅(jiān)持決議治黨、紀(jì)律治黨、整黨整風(fēng)相結(jié)合，是社會(huì)主義革命與建設(shè)初期管黨治黨的基本特點(diǎn)，這一治黨模式在新中國(guó)成立初期頗具成效，但在中共八大以后遭遇挫折。聚焦堅(jiān)持與改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以章治黨、制度治黨相結(jié)合，突出制度治黨、實(shí)現(xiàn) “整黨”向“集中教育”的轉(zhuǎn)變，是改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期管黨治黨的顯著特點(diǎn)。樹立“公私分明、法紀(jì)分明、紀(jì)在法前”等管黨治黨新理念，堅(jiān)持依章治黨、依規(guī)治黨、主題教育相結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)、制度治黨與依規(guī)治黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代管黨治黨的顯著特點(diǎn)。

縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，可以得出六點(diǎn)基本啟示：其一，立足于黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、宗旨、初心使命來(lái)建章立規(guī)，這是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)絕對(duì)不能動(dòng)搖的根本政治原則；確保黨“不變質(zhì)、不變色、不變味”“始終成為偉大事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”，這是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本目的。從根本上看，中國(guó)共產(chǎn)黨“是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”；既不是一般的“政治組織”，也絕不是一般意義上的所謂“法人”，更不是代表特權(quán)階層的“利益集團(tuán)”。其二，密切聯(lián)系政治路線、圍繞黨建路線和黨建目標(biāo)來(lái)建章立規(guī)，這是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本遵循。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推進(jìn)黨的建設(shè)的直接目的，就是為了保持黨的先進(jìn)性和純潔性、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力與領(lǐng)導(dǎo)水平。在革命時(shí)期，在實(shí)現(xiàn)馬克思主義中國(guó)化第一次成功飛躍的同時(shí)，形成了毛澤東思想與毛澤東黨建路線，即著重從思想上、組織上、政治上建黨，緊密圍繞黨的政治路線來(lái)加強(qiáng)黨的建設(shè)；時(shí)至今日，這一黨建路線仍具有重要意義。同時(shí)，黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分表明：只有黨的政治路線正確，黨的建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)才能順利健康發(fā)展；如果黨的政治路線發(fā)生了偏差，則“一偏俱偏”，不僅黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨的建設(shè)會(huì)發(fā)生偏差，黨的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)遭遇挫折。其三，在任何歷史時(shí)期，黨章都是管黨治黨的總規(guī)矩與根本遵循，是建立完善黨內(nèi)法規(guī)的基石與根本依據(jù)。一百年來(lái)，依章治黨是管黨治黨模式的基本“底版”。認(rèn)真分析與把握百年黨章發(fā)展變化，是深刻把握百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、黨內(nèi)治理模式發(fā)展變遷的“主線”。其四，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，政治紀(jì)律“與生俱來(lái)”。中共一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》就包含著對(duì)黨忠誠(chéng)、保守秘密、執(zhí)行黨的政治路線、接受黨的監(jiān)督等基本紀(jì)律要求；中共二大制定的第一部黨章，就初步確立了以“四個(gè)服從”為主要內(nèi)容的政治紀(jì)律。從此意義上看，依紀(jì)治黨是百年來(lái)黨的建設(shè)的顯著特點(diǎn)。其五，黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的基本依據(jù)，但并非唯一依據(jù)。在任何時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)都無(wú)法替代黨的綱領(lǐng)政策在管黨治黨中的作用；依規(guī)治黨是新時(shí)代黨的建設(shè)的基本特點(diǎn)，但不能替代與否定思想建黨、理論強(qiáng)黨的重要作用。其六，旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨的顯著特點(diǎn)，黨的政治建設(shè)作為黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)的方向和效果，也決定著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的方向與成效。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)亟待完善的不足之處

在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“以史為鑒、開創(chuàng)未來(lái)，必須不斷推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。” 在新的征程上，如何增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上的政治自覺、繼續(xù)推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)偉大工程，“確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味，確保黨在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”，是黨的建設(shè)面臨的主要任務(wù)。目前，我們已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力與有效性，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主要任務(wù)；如何在對(duì)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)思考中科學(xué)定位黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，克服與避免各種錯(cuò)誤觀念與思想偏向，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

對(duì)于推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力與有效性，黨的十八大以來(lái)習(xí)近平總書記有著豐富的論述：一是強(qiáng)調(diào)“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對(duì)性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會(huì)流于形式”，要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須搞好配套銜接、彼此呼應(yīng)、增強(qiáng)整體功能。二是強(qiáng)調(diào)“制度的生命力在于執(zhí)行”，要求構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，做到用制度管權(quán)管事管人，通過(guò)真抓與嚴(yán)管來(lái)提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。三是強(qiáng)調(diào)“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”，要求增強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)性、創(chuàng)造性與實(shí)效性；并且針對(duì)性地指出：“現(xiàn)在，一個(gè)比較明顯的問(wèn)題就是輕視思想政治工作，以為定了制度、有了規(guī)章就萬(wàn)事大吉了，有的甚至已經(jīng)不會(huì)或不大習(xí)慣于做認(rèn)真細(xì)致的思想政治工作了，有的甚至認(rèn)為組織找自己談話是多此一舉。正是這樣的簡(jiǎn)單化和片面性，使一些本來(lái)可以落實(shí)的制度得不到落實(shí)、一些本來(lái)可以避免的問(wèn)題不斷發(fā)生。”

結(jié)合百年黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)、基本啟示與習(xí)近平總書記相關(guān)講話精神，我們認(rèn)為，推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化的當(dāng)務(wù)之急，是要正視并認(rèn)真克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的六種錯(cuò)誤傾向：一是黨內(nèi)法規(guī)寬泛化、黨內(nèi)政策法規(guī)化，片面地將黨的綱領(lǐng)、路線方針政策、規(guī)范性文件等“統(tǒng)統(tǒng)納入”黨內(nèi)法規(guī)范疇。二是黨內(nèi)法規(guī)平鋪化、平面化，存在各條各線各行其是、就事論事立法立規(guī)傾向。三是黨內(nèi)法規(guī)冗繁化、復(fù)雜化，存在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)交叉重復(fù)、事無(wú)巨細(xì)傾向。四是黨內(nèi)法規(guī)形式化，缺乏問(wèn)題針對(duì)性與實(shí)操性，存在以規(guī)章制度落實(shí)規(guī)章制度的思想傾向。五是法治思維背后缺乏政治思維、忽視法治邏輯背后的政治邏輯，“以法代紀(jì)”現(xiàn)象有所呈現(xiàn)。六是黨內(nèi)治理國(guó)家化，治黨主體寬泛化甚至多元化傾向“若隱若現(xiàn)”。要克服黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的上述六種錯(cuò)誤傾向，必須進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)，必須根據(jù)“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、公開性”等基本標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)界定與辨識(shí)黨內(nèi)法規(guī)，那些不具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性、公開性的文件規(guī)定不宜稱為“黨內(nèi)法規(guī)”；必須正確認(rèn)識(shí)政黨治理、國(guó)家對(duì)政黨的治理、黨內(nèi)治理之間的關(guān)系。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，要推行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化，必須增強(qiáng)系統(tǒng)思維、大力增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性。從根本上看，黨內(nèi)法規(guī)體系類似于“樹狀結(jié)構(gòu)”，黨的性質(zhì)、綱領(lǐng)、宗旨、初心使命等猶如“黨內(nèi)法規(guī)之樹”之根基，既是建章立制“之本”，也是黨內(nèi)法規(guī)“之魂”；黨章猶如“黨內(nèi)法規(guī)之樹”之主干，所有枝干均發(fā)自于主干、與主干相輔相成、不能掩蓋與偏離主干。這要求我們，必須緊緊圍繞“公共政治權(quán)力”設(shè)計(jì)黨內(nèi)法規(guī)，按照系統(tǒng)集成、簡(jiǎn)明扼要、務(wù)實(shí)管用、配套銜接的基本原則，進(jìn)一步構(gòu)建與完善以黨章“為主干”、以“黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨內(nèi)監(jiān)督保障”為三大枝干的黨內(nèi)法規(guī)體系，有效克服黨內(nèi)法規(guī)基本框架交叉重復(fù)現(xiàn)象。

（作者為教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授，復(fù)旦大學(xué)黨建研究院院長(zhǎng)、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任、博導(dǎo)）

【注：本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新時(shí)代依規(guī)治黨的基本理念、基本方略與基本要求研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BDJ002）與司法部重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平法治思想中依規(guī)治黨理論的邏輯體系及其創(chuàng)新意義研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21SFB1004）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立 100 周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年7月2日。

②《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年。

③《中國(guó)共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921-2017）》，北京：中國(guó)方正出版社，2018年。

④《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編》（下冊(cè)），北京：法律出版社，2017年。

⑤《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年。

⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/孫垚 美編/李祥峰

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