當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期減弱”三重壓力，外部發(fā)展環(huán)境日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，社會(huì)各界都十分關(guān)注未來(lái)如何優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局選擇，以進(jìn)一步挖掘內(nèi)循環(huán)增長(zhǎng)潛力。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》明確表示，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，對(duì)建設(shè)統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義?！兑庖?jiàn)》還提出，要堅(jiān)持以人為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。

縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要空間載體

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅(jiān)力量，是城鎮(zhèn)化體系的重要組成部分。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)”“眼睛不要只盯在大城市，中國(guó)更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)”。一方面，我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。截至2021年底，我國(guó)1472個(gè)縣的縣城常住人口高達(dá)1.6億，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口高達(dá)0.9億，兩者共占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。另一方面，“城市病”制約著大城市進(jìn)一步擴(kuò)張，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。此外，縣城是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的關(guān)鍵樞紐，其高質(zhì)量發(fā)展能夠有效推動(dòng)城市資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)有利于加快農(nóng)村地區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)村地區(qū)收入水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民共同富裕，助力發(fā)展成果普惠共享。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅(jiān)持因地制宜

我國(guó)區(qū)縣數(shù)量眾多、類型豐富，所處發(fā)展階段不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也有較大差異，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要“因地制宜”，結(jié)合縣城交通區(qū)位、人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面條件，充分發(fā)揮縣城經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)。

毗鄰大城市的縣城需不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極承接大城市功能疏解，共同發(fā)展“都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”“都市圈經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的要素整合效應(yīng)。諸多毗鄰中心城市的縣城積極承接中心城市的功能溢出，成為中心城市的“功能區(qū)”，并在城鎮(zhèn)化空間形態(tài)上與中心城市組成了都市區(qū)、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉興市的嘉善縣，很早就創(chuàng)造了與上海的“13579”獨(dú)特現(xiàn)象：10％的嘉善人在上海學(xué)習(xí)、工作、生活，30％以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過(guò)上海進(jìn)入其他地區(qū)，50％的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海，70％的游客來(lái)自上海，90％的外資、縣外內(nèi)資與上海相關(guān)。此類縣城的未來(lái)發(fā)展需協(xié)同拉長(zhǎng)大城市長(zhǎng)板，補(bǔ)齊大城市短板，著力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、居住環(huán)境，強(qiáng)化與中心城市的交通連接水平，充分利用其龐大的技術(shù)能力、開放平臺(tái)、市場(chǎng)資源，通過(guò)區(qū)域合作的方式加強(qiáng)地區(qū)間的橫向關(guān)聯(lián)。同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)中心城市功能疏解，以規(guī)劃放權(quán)給予周邊縣城更多發(fā)展機(jī)會(huì)，通過(guò)“功能—產(chǎn)業(yè)—交通—公共服務(wù)—生態(tài)”五位一體空間發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)中心城市周邊縣城融入都市區(qū)、都市圈發(fā)展。

人口收縮型縣城需謹(jǐn)慎制定適應(yīng)性、約束性、精明型發(fā)展規(guī)劃，重點(diǎn)盤活存量資源，避免增量資源盲目投入。過(guò)去一段時(shí)間，我國(guó)經(jīng)歷了人類歷史上罕見(jiàn)的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了顯著成就，但也面臨一些突出問(wèn)題?；?ldquo;為增長(zhǎng)而規(guī)劃”的建設(shè)邏輯，一些縣城違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，在人口吸引力不足的情況下盲目擴(kuò)張、無(wú)效投資，造成大量土地閑置和資源空間錯(cuò)配，個(gè)別縣城甚至出現(xiàn)“空城”。根據(jù)第七次人口普查與第六次人口普查數(shù)據(jù)，剔除行政區(qū)劃調(diào)整的樣本后，全國(guó)1628個(gè)縣域中有1108個(gè)存在人口流失現(xiàn)象。加之全國(guó)范圍人口老齡化、人口增長(zhǎng)緩慢，縣城人口減少造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力不足的問(wèn)題不容忽視。但針對(duì)這一類縣域的發(fā)展，仍需審慎對(duì)待。一方面，縣域流失的人口大多為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，即由快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的農(nóng)村人口流失現(xiàn)象，而多數(shù)縣域中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)人口并未發(fā)生明顯流失，因此這類縣域并不能稱為嚴(yán)格意義上的人口收縮型縣域。另一方面，縣域流失農(nóng)村人口在一定程度上提升了農(nóng)村生產(chǎn)資料的人均占有水平，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，且這部分群體在外地的財(cái)富積累也為后續(xù)可能的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展積累了資本?？h城未來(lái)發(fā)展亟須利用大數(shù)據(jù)手段科學(xué)預(yù)測(cè)人口發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)資源按需投入，避免陷入土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的土地財(cái)政發(fā)展模式，通過(guò)控增量、挖存量，集約高效利用土地，實(shí)現(xiàn)空間布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)功能調(diào)整升級(jí)，并更加注重縣城空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在國(guó)內(nèi)大循環(huán)和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)背景下，打通“區(qū)塊”“省域”“城市”和“城鄉(xiāng)”等不同區(qū)域空間尺度之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，需要充分認(rèn)識(shí)省際毗鄰縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用和未來(lái)方向。

省際毗鄰縣城的發(fā)展是當(dāng)前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)陸路邊界線共有66條，長(zhǎng)度約為5.2萬(wàn)公里，在這些邊界區(qū)域里分布著849個(gè)縣（縣級(jí)市），占全國(guó)縣（縣級(jí)市）數(shù)量的比重超過(guò)三分之一，總面積約占國(guó)土面積的六分之一，超過(guò)一半的國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣分布在此。省際邊界縣域通常位于各級(jí)經(jīng)濟(jì)圈的交匯地和空白處，交通條件差，信息相對(duì)閉塞，距省會(huì)城市遠(yuǎn)，存在地方保護(hù)主義，通常屬于“三不管”地帶。這些因素長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致省際毗鄰縣城與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大，甚至超過(guò)沿海與內(nèi)地、東中西地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間的差距。省際毗鄰縣域的城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅關(guān)乎區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，同時(shí)也是鞏固脫貧成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略要求。

省際毗鄰縣城的發(fā)展要在建立跨省合作區(qū)上尋找突破。從目前區(qū)域合作的新動(dòng)向上看，長(zhǎng)三角一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略已日趨成熟，為構(gòu)建小尺度、跨區(qū)域、相對(duì)精準(zhǔn)的省際毗鄰合作奠定了基礎(chǔ)，也為省際邊界縣城深度融入國(guó)內(nèi)循環(huán)，挖掘增長(zhǎng)動(dòng)能指明了重要方向。當(dāng)前，晉陜冀黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)方興未艾。未來(lái)可借鑒長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在省際毗鄰區(qū)域特別是東部、中部、西部?jī)蓛山唤?，南方、北方相連的區(qū)域，選擇一批具有良好區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的縣城布局一批示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)、先行區(qū)，開展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革試驗(yàn)，在行政邊界不變的情況下通過(guò)經(jīng)濟(jì)邊界合作推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為推動(dòng)跨省域一體化發(fā)展探索新路徑。

堅(jiān)持高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的理念

《意見(jiàn)》提出，要選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展。據(jù)此，可按高水平開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的“四高”理念打造一批縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展新典范。

高水平開放是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心路徑。在構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，縣城高水平開放既強(qiáng)調(diào)對(duì)外開放，也須加強(qiáng)對(duì)內(nèi)開放，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局。堅(jiān)持采取“兩條腿走路”的策略，依托區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán)，同時(shí)通過(guò)“走出去”和“引進(jìn)來(lái)”進(jìn)一步擴(kuò)大縣城外循環(huán)發(fā)展的廣度和深度。一方面，推動(dòng)縣城不斷探索和完善“蛙跳式”、新型“飛地經(jīng)濟(jì)”、“托管式”等合作模式，構(gòu)建縣城融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)發(fā)展的制度優(yōu)勢(shì)。另一方面，不斷打造法治化、便利化的縣城營(yíng)商環(huán)境，在引進(jìn)更多高質(zhì)量國(guó)內(nèi)外企業(yè)入駐的同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)走出去投資，構(gòu)建縣城融入?yún)^(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的微觀機(jī)制。縣城在高水平開放中要特別注意融入所在區(qū)域發(fā)展，善于發(fā)現(xiàn)并貢獻(xiàn)所在縣域的長(zhǎng)板，同時(shí)，科學(xué)甄別并補(bǔ)齊縣域所在區(qū)域的共同短板，在國(guó)內(nèi)大循環(huán)中力爭(zhēng)成為發(fā)展的節(jié)點(diǎn)與樞紐。

高質(zhì)量發(fā)展是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要目的。高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)性，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)。在生態(tài)保護(hù)的前提下，縣城經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要從“有沒(méi)有”“有多少”轉(zhuǎn)向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”。一方面，加快編制縣城“產(chǎn)業(yè)鏈基礎(chǔ)資源圖”“產(chǎn)業(yè)鏈斷鏈風(fēng)險(xiǎn)圖”和“合作清單”“建議清單”“揭榜清單”，力爭(zhēng)摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展底數(shù)，厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò)，為把握產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展方向、精準(zhǔn)化提質(zhì)增效打好基礎(chǔ)。另一方面，加快推動(dòng)縣城構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研政協(xié)同創(chuàng)新體系，努力實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域省屬高校、市級(jí)以上研發(fā)平臺(tái)、科研院所等在重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、大型科研儀器、科技文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)等資源上對(duì)縣城開放共享，構(gòu)建“總部在中心城市，制造在縣城；研發(fā)在中心城市，轉(zhuǎn)化在縣城”的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

高品質(zhì)生活成為推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值取向?？h城發(fā)展要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦民眾關(guān)心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托育等痛點(diǎn)，不斷完善公共服務(wù)體系，提升人民群眾的獲得感、幸福感、滿意度。將關(guān)乎百姓福祉的生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等上升到與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同等的高度，轉(zhuǎn)變過(guò)去由產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人才，再打造高品質(zhì)生活的發(fā)展思路，探索以完善基礎(chǔ)公共服務(wù)、優(yōu)化人居環(huán)境吸引人才再引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的縣城發(fā)展新路徑。一方面，深化縣域教育領(lǐng)域綜合改革，在縣城建設(shè)基礎(chǔ)教育示范園區(qū)，發(fā)展一批縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要的獨(dú)立學(xué)院，推進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作。另一方面，深化醫(yī)療保障制度改革，加強(qiáng)縣城與所在地級(jí)市、周邊中心城市三甲醫(yī)院的線上合作，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”新模式，以完善的公共服務(wù)體系提升縣城品質(zhì)。

高效能治理是推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。高效能治理強(qiáng)調(diào)以完善的體制機(jī)制展現(xiàn)現(xiàn)代治理能力、以數(shù)字化手段顯示強(qiáng)大治理活力、以基層高效治理產(chǎn)生積極效應(yīng)、以跨區(qū)聯(lián)動(dòng)構(gòu)建新型治理模式，縣城要?jiǎng)?chuàng)新性地探索形成以城鎮(zhèn)國(guó)有公共政策導(dǎo)向型企業(yè)為主體的社會(huì)治理新模式，推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域的漸進(jìn)式市場(chǎng)化進(jìn)程，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面。一方面，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)在現(xiàn)代化治理中的關(guān)鍵作用，打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”。另一方面，創(chuàng)新“市場(chǎng)+政府”治理模式，推動(dòng)縣城與大型治理公司合作，布局物業(yè)管理服務(wù)走進(jìn)基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務(wù)方面探索市場(chǎng)化新型社會(huì)治理模式。

（作者：楊羊、張學(xué)良，分別系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)長(zhǎng)三角與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展研究院助理研究員、教授）