習近平總書記指出：“為人民服務是我們黨的根本宗旨，也是各級政府的根本宗旨。”讓人民滿意是建設服務型政府的根本要求。“人民滿意”被《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》正式確定為法治政府建設的基本要求之一。法治政府與服務型政府建設的深度融合是新時代政府治理體系現代化的關鍵，事關行政體制改革穩(wěn)步推進，事關國家治理體系和治理能力現代化全面實現，意義重大。應當在建設人民滿意的服務型政府新征程中推動法治政府建設，堅持在法治軌道上全面推進服務型政府建設。

法治政府和服務型政府建設深度融合的重要意義

黨的十八大以來，法治政府建設作為全面依法治國的重點任務和主體工程，進入縱深拓展的新階段。黨對法治政府建設的領導全面加強，法治政府建設推進機制逐步完善，依法行政制度體系進一步完善，各級政府依法行政能力得到了明顯提升。服務型政府在理念和實踐兩個維度穩(wěn)步推進。在理念層面，確立了一切行政機關必須為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，建設人民滿意的服務型政府的理念，深刻揭示了中國特色社會主義行政體制的倫理指向、理論意向和應用方向，彰顯了人民政府的人民性；在實踐層面，政府機構設置不斷優(yōu)化、政府職能深刻調整、簡政放權持續(xù)推進、監(jiān)管方式不斷創(chuàng)新、社會管理和公共服務持續(xù)改善，行政效能得到穩(wěn)步提升。

法治政府與服務型政府是“你中有我，我中有你”的共生關系。一方面，構建服務型政府是法治政府建設的出發(fā)點和落腳點，解決政府存在的正當性和根基問題；另一方面，法治構成引領和規(guī)范服務型政府建設的基本保障。法治政府不僅意味著行政機關應當依法行使權力，也強調行政機關要在法治軌道上提供社會管理和公共服務，寓管理于服務之中。脫離了法治的軌道，服務型政府的建設目標難以落實；而背離了“為人民服務”的宗旨，法治政府建設也將偏離“法治的人民性”。服務型政府就是法治政府，法治政府就是服務型政府，這兩方面在某種意義上是重合的。

法治政府和服務型政府建設深度融合的基本路徑

當下，法治政府和服務型政府建設的共生發(fā)展還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，同時也面臨新的挑戰(zhàn)和任務。法治政府與服務型政府建設的深度融合具有規(guī)范行政權力與促進行政服務的雙重使命。我們不僅要通過法治方式為行政權力的運行設定邊界，規(guī)范政府提供公共服務的標準和方式，更需要通過法治方式促進政府積極履行公共產品的供給職能。為此，要堅持系統觀念，做到協調推進。

以“人民滿意”為制度建設的出發(fā)點和最終歸宿。無論是法治政府還是服務型政府，根本目的都是通過制度建設，確保行政機關積極、規(guī)范地履行法定職責，確保公共政策選擇體現人民的共同利益，不斷滿足人民對美好生活的新期待。在法治軌道上建設人民滿意的服務型政府，要求整個政府治理體系體現法治、責任和服務精神，以人民為中心推進各項制度建設，借助制度化的監(jiān)督與救濟途徑規(guī)范公共權力的行使，確保人民幸福安康。

以“規(guī)范政府權力、保障公民權利、提供優(yōu)質服務”為基本面。黨的十八大以來，我們黨提出國家治理現代化的命題，并對進一步完善國家行政體制進行全面部署，其目標之一就是推進政府治理的現代化轉型。從現代政治文明的發(fā)展歷程來看，政府治理的現代化轉型首先需要實現從權力本位到權利本位、從管理為主到服務優(yōu)先的邏輯轉換。因此，融合推進法治政府和服務型政府建設，需要處理好政府權力與公民權利的關系，做到規(guī)范政府權力、保障公民權利，需要政府進一步規(guī)范政府公共服務提供的標準和方式，向全社會提供更加優(yōu)質、公平可及的公共服務，提升社會福祉，彰顯社會主義制度優(yōu)越性。

以“實質法治”為制度保障。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，社會結構日趨復雜，利益訴求日趨多元，對政府的治理能力提出了更高要求。新時代的法治政府建設既要遵循“法無授權不可為”的底線要求，也要更好地承擔服務人民的職責，以“法定職責必須為”的使命擔當更好地依法全面履行政府職能。政府提供的公共產品不能僅僅停留在對形式公平的追求之上，還必須注重實質公平的實現。這要求政府職能更多地向改善和優(yōu)化營商環(huán)境、形成更加合理有序的收入分配格局、建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度、提供更加優(yōu)質高效的公共服務等方面傾斜。

法治政府和服務型政府建設深度融合的重點

在行政體制改革不斷縱深推進的背景下，法治政府與服務型政府建設的深度融合可在以下五個方面作出重點突破。

發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用。政府職能轉變是我們行政體制改革的主要目標，亦是構建現代化國家治理體系的關鍵。“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。”通過制度建設引領和規(guī)范政府職能的轉變，既要推動修改完善不合適的現行法律法規(guī)，或通過暫停某些法律法規(guī)實施的法治化方式，為轉變政府職能掃除制度性梗阻；又要重視緊跟政府職能轉變的實踐動態(tài)，通過制定新的法律法規(guī)來固化已經取得的職能轉變成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作。一方面，推進行政組織法、行政編制法的制定與修改，通過行政組織法和行政編制法約束行政權力，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。另一方面，修改行政許可法，將日益成熟的“放管服”改革成果用法治方式固定下來，增強改革的穿透力和穩(wěn)定性。

正確處理服務與管理的關系。服務型政府關涉到對管理和服務兩個維度之間關系的重新調配。需要通過更加徹底的行政執(zhí)法改革，促使政府轉變治理方式，提升治理效能。特別需要認識到，在行政執(zhí)法過程中，服務與管理對立統一、相輔相成。更具服務意識的政府有利于克服自上而下的命令控制的弊病，促進政府與被管理者之間平等互動。通過實質溝通、勸導示范、合規(guī)治理等柔性手段增進政府與管理對象的信任，調動管理對象的主動性和參與性，推進法律實施過程的敏捷化和適度的場景、對象差異化，這既有利于執(zhí)法的實質公平，又提升執(zhí)法結果的可接受度。通過創(chuàng)新執(zhí)法手段，更好地寓管理于服務之中，以服務的方式實施管理，進一步降低治理成本、提高治理效能。

引領和規(guī)范數字政府治理。人類社會已經全面進入數字時代，數字技術的高速發(fā)展不僅全面而深刻地改變了商業(yè)活動的運行模式，同時也推動了公共治理的又一輪變革。一方面，以法治之力全面助力政府的數字化轉型，依托數字技術，打造數字法治政府，全面提升政務服務水平，推進線上線下深度融合，增強全國一體化政務服務平臺服務能力，優(yōu)化整合提升各級政務大廳“一站式”功能，全面實現政務服務事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。另一方面，數字技術與行政權力的耦合可能帶來侵犯個人信息、自動化決策“算法黑箱”、數字鴻溝等問題。因此，加強數字化治理水平不能單純地依靠提升技術，還需要高度關注數字行政中的職權邊界、正當程序、權利救濟等方面的問題，保證數字化治理在推動服務型政府建設的同時堅守法治的底線。

為人民群眾參與政府治理提供法治化渠道。服務型政府的職責擔負和履行，最終能夠讓人民滿意，需要發(fā)展全過程人民民主，尤其是在社會治理過程中保障人民群眾的參與權、決策權、監(jiān)督權。這與法治政府所強化的政府治理各個環(huán)節(jié)的“公眾參與”異曲同工。政府職責的履行需要具備對公共需求和公眾問題訴求靈敏的感應能力和針對問題加以高效處理的解決能力。在行政立法、行政決策、行政執(zhí)法各項工作中，分別建立科學有效的回應機制，為公眾意見傳達設置通暢的通道，為政府的反饋和回應設定相應的義務，促進政府和公眾間交流的積極性、高效性、有效性，真正實現政府與公眾的良性互動，提升政府服務的精準性。

健全公共產品和服務的監(jiān)管和績效評估制度。服務型政府不限于行政價值層面的全新塑造、行政組織層面的職能轉變和行為層面的方式革新，還需要將服務型政府的建設成效實質反饋到提升工作效率、管理效能和社會效果等方面上來。服務型政府需要高度重視目標導向和結果導向。機關效能建設的最終目標是解決效率問題、作風問題、廉政問題，解決為人民服務的問題。目前，相關監(jiān)管和績效評估制度雖然在各地有所創(chuàng)新，但效能管理的標準尚缺少制度化、規(guī)范化的頂層設計，亟須將行政效能管理納入法治軌道。通過一定位階的立法，建立健全行政效能管理的制度機制，明確管理對象，完善管理標準，優(yōu)化管理方式，規(guī)范管理程序，落實考核結果，為評價服務型政府建設提供制度化支撐。

（作者系中國政法大學校長）