摘要： 中德兩國學(xué)者近年來研究地方治理所采取的一種路徑，是從地方政治能動者出發(fā)，選擇特定的政策領(lǐng)域來分析這些能動者在政策執(zhí)行中的行為方式，以及對政策執(zhí)行績效產(chǎn)生的影響。中國地方治理方式是多樣的，但還是有共同規(guī)律可以尋找。而分析地方官員與制度之間的互動關(guān)系、相互塑造關(guān)系，是探求共同規(guī)律，理解地方治理運行的重要路向。

關(guān)鍵詞： 地方政治;能動者;治理績效;分析路徑

地方治理在當(dāng)代中國政治中的重要性是毋庸諱言的，原因除了其結(jié)構(gòu)性地位外，更在于其越來越突出的能動性。地方官員是地方治理中的主要力量。作為中國官員隊伍的主體，省以下各級官員，尤其是縣鄉(xiāng)官員不僅是國家法律政策的具體執(zhí)行者和解釋者，也是所生活區(qū)域中具有很大影響的群體。他們的能力素質(zhì)、操守追求、言談舉止等既決定著各地政治的運行和治理的績效，也影響著當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)育、社會關(guān)系的調(diào)整、社會風(fēng)氣的提升以及社會與國家關(guān)系的協(xié)調(diào)。“郡縣治天下安”這句古訓(xùn)，現(xiàn)在經(jīng)常被用來形容地方在實現(xiàn)中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定過程中的基礎(chǔ)性地位，當(dāng)前，地方官員也已經(jīng)成為整個社會關(guān)注的對象、各種矛盾聚集的焦點。

一、地方官員的多重形象

在這個社會變化迅速和利益更加多元的時代，地方官員的形象早已不是原來官方宣傳中的“人民的勤務(wù)員”、“群眾的好干部”，而是多重并且相互沖突的。在國家的眼里，他們可以是國家意志的忠誠執(zhí)行者，也可以是“上有政策，下有對策”的投機(jī)分子，甚至破壞黨群關(guān)系的腐敗分子。在當(dāng)?shù)厣鐣娧劾?，他們或者是自己身邊熟悉的，能夠光耀門庭的子弟親戚朋友，也可能是用公共資源為自己家庭、群體謀利益的貪官。而在自我的評價中，地方官員可以是收入穩(wěn)定、辦事容易、幸福感很高的群體，也可以是職業(yè)風(fēng)險高、“五加二、白加黑”地拼命工作卻面臨晉升“玻璃天花板”困境的群體，更可以是愛好豐富、風(fēng)格獨特、異于主流的個性官員。地方官員的多重形象甚至成為火熱的“官場文學(xué)”的重要資源，以不同層級地方官員為對象的文學(xué)作品作為暢銷書被擺在機(jī)場、車站的書店里，成為中國文學(xué)界少有的現(xiàn)實主義成果。

地方官員形象的多重性是多種因素造成的，其中的兩個因素尤其值得重視。第一個因素是官員內(nèi)部的分化。目前的官員隊伍既不是1949年解放后根據(jù)出身建構(gòu)起來的“革命干部”，也不是1980年之后選拔出來的“四化”干部，而是來源更為多樣、利益差異明顯的一個多元群體。來源多樣體現(xiàn)為受教育程度、個人經(jīng)歷、家庭條件等多個方面。利益差異集中體現(xiàn)為收入、觀念和能力方面，形成的原因可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、部門差別以及個人的情況(比如家庭條件、社會關(guān)系以及對公共權(quán)力的使用)。隨著官員的內(nèi)部快速分化，我們除了可以用傳統(tǒng)的“貪官-清官”標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分官員外，還有了更多的其他標(biāo)準(zhǔn)。比如“能干與平庸”、“唯上與務(wù)實”、“改革與保守”、“會干事的與會做官的”、“本地與外來”、“從基層做起來的與空降而來的”以及不同“派別”(比如“轉(zhuǎn)業(yè)軍人”、“同鄉(xiāng)”、“同學(xué)”等)。當(dāng)然，在這些二元分類光譜上，還有很大的過渡帶。許多官員由于經(jīng)歷的豐富，具有多重身份，可以歸納到不同的群體之中，并且在不同的政策領(lǐng)域或者具體事件中，會理性地選擇使用相應(yīng)的身份，甚至?xí)霈F(xiàn)身份的沖突。但是，當(dāng)自己所處的群體利益受到損害的時候，這些官員也會選擇最低限度的共同身份，以形成群體內(nèi)部的戰(zhàn)略性聯(lián)合。所謂的“官官相護(hù)”在地方官員行為選擇中依然有效。

第二個因素是國家-地方-社會三元關(guān)系的復(fù)雜化。在中國傳統(tǒng)社會治理中，這就是一個重要關(guān)系。柳宗元的《封建論》肯定了郡縣作為“地方”這個中間環(huán)節(jié)在協(xié)調(diào)國家-社會(或民眾)關(guān)系時的重要性。他說秦王朝的失敗不是由于郡縣制，而是“失于政”，以至于“郡邑不得正其制，守宰不得行其理”。因此，他主張，要實現(xiàn)好的治理，就要“使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安。”

這個治理邏輯同樣也適用于對當(dāng)代中國地方政治的分析，但是在新的條件下這個三元關(guān)系變得更加復(fù)雜了。復(fù)雜性體現(xiàn)在三個方面：首先，國家的職能是通過許多部門體現(xiàn)出來的，形成了明確的“條條”關(guān)系；其次，地方是多層級的，而且對地方官員的管理采取的是“下管一級”的方式，地方政府的利益主體地位得到了確認(rèn)，形成了明確的“塊塊”；第三，地方社會的多元化和自主性增強(qiáng)。隨著市場化、城市化、經(jīng)濟(jì)全球化以及信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，地方社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)快速變化，利益格局重構(gòu)、社會自主性不斷提升，更為重要的是地方社會已經(jīng)成為了開放的空間，與外部社會形成了多層次多渠道的互動關(guān)系。地方政府與地方社會的關(guān)系帶有了明顯的開放性。

學(xué)者們在研究中國地方政治的過程中，已經(jīng)注意到地方官員的多重身份，并且試圖將其理論化。許多政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及歷史學(xué)的研究成果都在進(jìn)行這種努力，形成了諸如“地方公司(或合作主義)”[1]“地方政府企業(yè)”[2]“贏利型與保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”[3]、“政治企業(yè)家”、“創(chuàng)新者”等用來描述地方政府或者地方官員的概念。[4]這些概念都是圍繞著“國家-地方-社會”這個三元關(guān)系建構(gòu)而成的，可以概括為三類：一類將地方官員視為國家利益的代理人和國家意志的執(zhí)行者；第二類將地方官員視為地方利益的代表者和保護(hù)者；第三類將地方官員視為內(nèi)部一體的、具有自主性的，能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)的群體。圍繞這三個角色，也可以形成三個反角色，即：國家意志的背叛者或者脫離者；地方利益的侵犯者；內(nèi)部分裂并且被外部力量左右的群體。(具體見下表)　　

盡管由于學(xué)科、觀察視角、觀察領(lǐng)域等的不同，地方官員呈現(xiàn)出多種角色身份，但是這些研究的基本前提是一致的：承認(rèn)地方官員在當(dāng)代中國治理中的能動作用。這種能動性不僅塑造著國家-社會關(guān)系、國家-市場關(guān)系在不同地域中的不同形態(tài)，而且直接影響著國家治理和地方治理的績效。

二、研究地方官員的可行路徑

既然地方官員是當(dāng)代中國治理過程中的重要能動者，那么在中國這樣一個規(guī)模超大、政府多級、官員隊伍龐大的背景下，如何研究地方官員在國家治理、地方治理過程中的作用呢？

首先的問題是如何定位地方官員。中國省以下地方層級復(fù)雜，遠(yuǎn)非憲法規(guī)定的那樣只有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，而實際上存在著副省級城市、地區(qū)級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四類。截止到2010年，副省級城市15個(10個省會城市，5個計劃單列市)，地區(qū)級行政單位333個(地級市283個)，縣級行政單位2856個(縣1461個，縣級市370個，市轄區(qū)853個，自治縣117個)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級40906個(鎮(zhèn)19410個，鄉(xiāng)14571個，街道辦事處6923個)。[5]對于在省以下各層級工作的官員數(shù)量，沒有確切的統(tǒng)計，但可以肯定他們占整個官員隊伍的絕大多數(shù)。從對干部隊伍數(shù)量的估算中可以看到他們是個龐大的群體。有學(xué)者從公務(wù)員的兩種統(tǒng)計口徑來計算，狹義的公務(wù)員指的是各級行政機(jī)關(guān)工作人員，數(shù)量為500萬人，廣義的包括行政機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體的工作人員，數(shù)量為1053萬人。[6]另據(jù)孫濤等的研究，“干部”主要包括“黨、政、軍、企、事、群”六大領(lǐng)域，涵蓋了在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公有制事業(yè)單位工作的所有腦力勞動者，約有3800萬人。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》“公共管理與社會組織就業(yè)人員”統(tǒng)計的推算，“黨政群”三大領(lǐng)域有1100萬人。[7]作者從國務(wù)院2009年發(fā)布的《中國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展白皮書》中所列舉的少數(shù)民族干部數(shù)據(jù)進(jìn)行反推，也可以估算出干部的數(shù)量。[8]截至2009年，全國共有290多萬少數(shù)民族干部，約占干部總數(shù)的7.4%，以此推算全國干部數(shù)量是3918萬。

當(dāng)然，在中國的政治體制中，我們不僅要關(guān)注龐大的干部數(shù)量，而且要充分地理解地方干部的地位和形象。從分工的角度看，縣鄉(xiāng)政府的首要任務(wù)是執(zhí)行上級政府的政策。而執(zhí)行上級政策需要賦予地方政府以一定的彈性，即地方政府應(yīng)該在執(zhí)行這些政策時享有一定程度的政治自主權(quán)。這在農(nóng)業(yè)政策或環(huán)境政策領(lǐng)域可以一覽無余。例如，地方政府必須執(zhí)行諸如“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”之類的政策，然而這類政策的表述通常相當(dāng)寬泛和模糊，它只是泛泛地設(shè)定某些標(biāo)準(zhǔn)，而不會提供清晰的執(zhí)行指南。原則上，中央要求地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件來執(zhí)行這些政策，這就賦予了縣鄉(xiāng)干部以一定的政治能動性。

胡偉列舉了塑造縣級政府或官員行為的三種因素：(a)上級(中央、省、市)指示；(b)有限的地方(財政、工業(yè)企業(yè)、土地)資源；(c)考核指標(biāo)(主要集中于經(jīng)濟(jì)方面)。根據(jù)胡偉的研究，七十年代末期以來，縣級政府已經(jīng)從指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色轉(zhuǎn)變成了政治企業(yè)家和經(jīng)紀(jì)人。指導(dǎo)職能主要是針對地方國有企業(yè)而言的，它是連接市場和政府權(quán)力的紐帶。八十年代中期以后，他們成為推動國有企業(yè)私有化和促進(jìn)市場發(fā)展的中堅力量。2002年以后，縣級政府的這種推動職能被為私營企業(yè)和農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)的新方向所取代。[9]

實際上，在保持農(nóng)村發(fā)展和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面，縣級政府扮演著十分重要的角色。他們是聯(lián)系上級行政單位和地方老百姓的橋梁。這就意味著，縣級政府需要解決政策執(zhí)行過程中無休止的沖突和矛盾。格雷姆·史密斯(Graeme Smith)認(rèn)為，只有滿足如下三個條件，縣級政府才能夠發(fā)揮帶頭作用：(a)有利于年度績效考核；(b)能夠增加本縣的財政收入；(c)符合地方干部的個人利益。[10]此外，能夠增加象征資本(symbolic capital)等非物質(zhì)利益也應(yīng)該考慮進(jìn)去，因為這一因素可以激勵地方干部在政策執(zhí)行過程中有所作為。盡管史密斯刻畫了當(dāng)前中國農(nóng)村發(fā)展的諸多現(xiàn)實，但是，他對縣級政府的觀察顯然忽視了過去十多年來中國農(nóng)村在某些方面的實際發(fā)展。因此，理解上級政府的要求、地方干部的利己性和農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系將顯得尤為重要。

樊紅敏將縣級干部概括為一個擁有相同活法的群體，他們每天都要參加各種會議，經(jīng)常要聆聽高層領(lǐng)導(dǎo)的講話，需要定期向上級匯報工作，時常要接待上級的視察。盡管如此，地方干部還常?？嘤诟鞣N消極的公眾形象，他們要忍受激烈的同行競爭，最有能力的干部也不一定能夠得到提拔。[11]在晉升方面，資歷、業(yè)績和個人關(guān)系非常重要。對于地方干部來說，職位越高，與決定他們升遷的上級領(lǐng)導(dǎo)搞好關(guān)系越重要。工作歷練對于干部提拔是很有幫助的，因為經(jīng)年累月的工作為他們積累了更多的專業(yè)技能和人脈。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，那些在某個重要的政府或黨委部門工作過的干部能夠更快地被提拔到縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。[12]與領(lǐng)導(dǎo)班子(例如常委)走得越近，被提拔的機(jī)會越大。[13]

在某些人眼里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常被看作一群目無法紀(jì)、橫行鄉(xiāng)里、魚肉百姓的另類。[14]他們思想情緒低落、政治責(zé)任感不強(qiáng)、工作作風(fēng)不實、對人民群眾不親，熱衷于浪費鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源和編造統(tǒng)計數(shù)據(jù)。[15]蘇耀昌(Alvin Y. So)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看成“掠奪型政府”。[16]一位前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“吞噬農(nóng)民的寄生蟲”。[17]有的中國學(xué)者使用“沒動力的，被動的”等消極詞匯來形容鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，認(rèn)為他們只會按上級指示行事。這一點可以通過許多結(jié)構(gòu)性因素來解釋：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級干部不是由選舉產(chǎn)生的，他們只需對上級負(fù)責(zé)，他們沒有動力來滿足地方百姓的需求。[18]正如一位前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記所提到的，在老百姓心目中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以努力工作，只不過是為了得到上級政府的提拔。因此，地方干部“不怕群眾不滿，就怕領(lǐng)導(dǎo)翻臉”。[19]然而，根據(jù)這一邏輯，這種消極的印象并不能解釋近些年來中國農(nóng)村的實際發(fā)展。為此，我們必須搞清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和政府的消極的公眾形象和辦了一些實事之間的悖論。為了解決這一難題，有人區(qū)分了五類干部：學(xué)習(xí)型干部、發(fā)展型干部、民主型干部、服務(wù)型干部和廉潔型干部。[20]然而，這種簡化的解釋力不大，因為地方干部通常具有多面性：他們可能腐敗但仍然有功于地方發(fā)展；他們可能不夠民主，但仍然有學(xué)習(xí)能力(例如，他們善于吸引外部資金和與地方企業(yè)打交道)。這就使得我們需要更為復(fù)雜的經(jīng)驗證據(jù)來證實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在地方層面的政策執(zhí)行中的角色及其效果。

當(dāng)然，在過去幾年中，也存在一些負(fù)面的描述引起了人們關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存廢的討論。一種觀點認(rèn)為，在21世紀(jì)初取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有存在的必要了。另一種觀點認(rèn)為，60%的人仍然生活在農(nóng)村，縣級政府在他們各自的轄區(qū)內(nèi)無力管好這么多的人，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能夠有效地提供公共物品，并在地方政府和老百姓之間建立合理的反饋機(jī)制。[21]

為了兌現(xiàn)年度“目標(biāo)責(zé)任狀”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須完成一些敏感的任務(wù)，例如計劃生育、社會治安綜合治理、食物儲備和供給、流行病和動物防疫等，這類任務(wù)涉及的政策領(lǐng)域有30種之多。一份關(guān)于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的研究表明，他們所面臨的主要問題包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難(72.82%)、社會不穩(wěn)定因素(41.13%)、農(nóng)民的覺悟(35.49%)、公益性事業(yè)興辦難(31.13%)、村干部素質(zhì)參差不齊(23.94%)、土地矛盾(11.41%)。[22]高層政府并不是特別了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的這些難題。2006年取消農(nóng)業(yè)稅，不再進(jìn)行“三提五統(tǒng)”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)急劇增加。今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有少量的業(yè)務(wù)預(yù)算，他們必須向上級政府申請項目資金以提供基本公共物品。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇不高，在有些地區(qū)，即使是為了領(lǐng)取這點微薄的工資，他們通常還得等上好幾個月。[23]盡管如此，他們還要面對：(a)縣級政府的要求和控制不斷加碼；(b)地方老百姓的需求不斷增加；(c)來自自身和同行的晉升壓力不斷增大。[24]此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常是村民發(fā)泄的對象，后者要求前者解決現(xiàn)實生活中的各種問題。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的決策權(quán)較少，威望較小，他們常常把自己看作二等公務(wù)員或者弱勢群體。他們面臨著很大的績效評估壓力，工作不受尊重，很難得到提拔。有研究表明[25]，諸如此類的境遇使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部憂郁不堪，有的甚至把這種情緒傳達(dá)給家人，失眠等問題層出不窮。[26]

現(xiàn)有研究對地方官員的定位主要采取三種方式：

第一種方式將地方政府等同于地方官員，將地方政府視為一個理性的主體，地方官員的行為不過是地方政府意志的具體實現(xiàn)，因此研究的重點是地方政府與國家、地方社會以及其他地方政府之間的關(guān)系。這是一種整體性方法，通常被經(jīng)濟(jì)學(xué)者、政治學(xué)者、公共管理學(xué)者所采用。這個方法的最大優(yōu)點是將復(fù)雜的關(guān)系簡明化了，但缺點則是無法將地方官員個體的作用、地方官員之間的關(guān)系納入解釋的框架之中。

第二種方式選擇個別地方官員進(jìn)行研究，分析這些官員個人在治理過程中的作用，討論他們發(fā)揮積極或消極作用的原因。這種個人主義的研究方法通常被社會學(xué)者、政治學(xué)者所采用。中國政治還有強(qiáng)烈的“人治”色彩，地方政治更為明顯。關(guān)注官員個人，可以真切生動地揭示出現(xiàn)實治理過程，但由于官員個體的差異較大，如何從個別案例的分析中抽象得出普遍性結(jié)論具有很大的挑戰(zhàn)性。

第三種方式是將同一層級、同一個部門或特定地域中的地方官員作為一個群體進(jìn)行研究。相比于前兩種研究進(jìn)路，這種方式具有很大的挑戰(zhàn)性，因為官員個人信息的不公開、不完整，很容易使人質(zhì)疑地方官員如何作為一個群體存在和發(fā)揮作用，盡管無論是干部管理制度還是人們的日常判斷都會將地方官員默認(rèn)為是一個群體。既然地方官員作為一個群體已經(jīng)成為了一個常識，那么研究者的任務(wù)就是如何使這個判斷在分析中具有可操作性。

從2008年開始，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心與德國杜伊斯堡大學(xué)的東亞研究所、圖賓根大學(xué)的大中華研究中心聯(lián)合以“社會主義新農(nóng)村建設(shè)的執(zhí)行”為對象進(jìn)行了持續(xù)的田野調(diào)查，努力探索將地方官員作為一個群體這個判斷變得可操作化。必須承認(rèn)，雖然中國地方政治充滿活力，存在著許多令人著迷的問題，但是要進(jìn)行實證研究則困難重重，其中最突出的問題是如何進(jìn)入地方政治，因為紙面上的政治與現(xiàn)實中的政治存在著巨大的差異，不能進(jìn)入到地方政治的運行過程中，則連隔岸賞花的可能性都微乎其微。生于斯長于斯的中國學(xué)者尚且如此，外國學(xué)者面臨的困難則更大。

借鑒以前合作的經(jīng)驗，中德雙方首先把地方的層次確定為縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，不僅因為這兩級的官員更容易接近，更因為縣鄉(xiāng)兩級處于國家-社會的交接面上，是國家意志與社會訴求互動的平臺。接下來是選擇研究的領(lǐng)域。縣鄉(xiāng)政權(quán)承擔(dān)了諸多職能，所謂“上面千條線，下面一根針”。這些職能所涉及的領(lǐng)域，存在著開放度、政治敏感度高低、涉及的部門數(shù)量多寡以及體現(xiàn)國家-社會關(guān)系程度深淺等差別。

經(jīng)過多方考慮，我們最終選擇了“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”這項開始于2006年的國家重大發(fā)展戰(zhàn)略。到我們開始研究的2008年，這項戰(zhàn)略已經(jīng)執(zhí)行了兩年，開始產(chǎn)生效果，更為重要的是這項國家戰(zhàn)略每個地方都要執(zhí)行，因此可以進(jìn)行不同地方間的比較研究；由于國家有明確的要求，并且主要是“投入”政策，被地方官員視為“做好事、善事”，因此開放度和政治敏感度不強(qiáng)；作為一項黨和國家制定的戰(zhàn)略，涉及諸多部門，比如黨委的組織部、宣傳部、農(nóng)村工作部，政府方面的財政局、農(nóng)業(yè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生局、科技局等，因此可以接觸到不同部門的官員；由于這個戰(zhàn)略針對的是農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的干部都涉及其中，并且直接關(guān)系到農(nóng)民的利益，所以可以接觸到基層干部和農(nóng)民，能夠了解到政策對象的反應(yīng)和意見。