冷戰(zhàn)后，防擴(kuò)散在美國國家安全戰(zhàn)略和外交政策議事日程中的地位不斷上升，逐步成為美國外交和國家安全戰(zhàn)略的一個(gè)最重要的政策目標(biāo)和關(guān)注焦點(diǎn)。對于這一重要國際政治現(xiàn)象，國際學(xué)界多有研究。大體而言，學(xué)者們或關(guān)注防擴(kuò)散與反擴(kuò)散關(guān)系之研究，①或努力探討反擴(kuò)散的合法性，②或討論能否阻止擴(kuò)散，③或探討防擴(kuò)散的對策。④也有學(xué)者關(guān)注到美國冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散政策的演變及其特點(diǎn)，并反思美國冷戰(zhàn)后的防擴(kuò)散戰(zhàn)略，但學(xué)者們往往持相反的看法，或認(rèn)為美國防擴(kuò)散戰(zhàn)略沒有效果，甚至已崩潰，或者認(rèn)為它取得了極大的成功。⑤至于為什么造成冷戰(zhàn)后的擴(kuò)散，持傳統(tǒng)觀點(diǎn)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)外部驅(qū)動尤其是“安全困境”的作用，修正主義學(xué)者如格雷戈里·J. 拉特雷(Gregory J. Rattray)和威廉·金卡德(William Kincade)則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部因素如聲望、政權(quán)類型和經(jīng)濟(jì)狀況等的影響，認(rèn)為它們在大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散中發(fā)揮了同樣重要的作用。⑥很明顯，無論是傳統(tǒng)觀點(diǎn)還是修正主義觀點(diǎn)，都忽視了美國政策的影響尤其是其消極影響。

本文以對美國政府相關(guān)機(jī)構(gòu)大量原始檔案的解讀為基礎(chǔ)，梳理美國冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散的政策措施，討論其特點(diǎn)和后果，探尋造成目前大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散狀況的原因。

一　冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散的政策措施

第二次世界大戰(zhàn)之后，防止大規(guī)模殺傷性武器(Weapons of Mass Destruction，簡稱WMD)的擴(kuò)散開始成為國際政治問題，也是冷戰(zhàn)時(shí)期國際關(guān)系的一個(gè)重大主題。冷戰(zhàn)的結(jié)束并未降低各國對具有強(qiáng)大威懾力的大規(guī)模殺傷性武器的依賴，相反，各核門檻國家和一些非國家行為體競相渴望掌握各種大規(guī)模殺傷性武器。大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散成為“全球安全與穩(wěn)定的潛在的最大威脅”，不僅會削弱與軍備控制有關(guān)的國際法機(jī)制，破壞國際法中關(guān)于使用這些武器的標(biāo)準(zhǔn)，侵蝕加強(qiáng)國際防擴(kuò)散機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)的努力，而且很可能使美國國內(nèi)對國家利益的討論升溫。同時(shí)，由于希望獲得地區(qū)支配地位的“流氓國家”把大規(guī)模殺傷性武器看作是維持其政權(quán)存續(xù)、威懾地區(qū)對手、挑戰(zhàn)美國霸權(quán)和限制美國使用軍事力量的關(guān)鍵因素，一旦敵國或潛在敵國掌握大規(guī)模殺傷性武器，美國實(shí)施干預(yù)的成本就會大幅增加。這些成本包括：美國難以獲得實(shí)施軍事干預(yù)所必需的國內(nèi)政治支持，美國從外交上脅迫敵國的難度增加，美國在流動性日益增大的國際環(huán)境中活動余地將更小。所以，防止大規(guī)模殺傷性武器尤其是核武器的擴(kuò)散，逐步成為冷戰(zhàn)后美國外交、軍事和國家安全戰(zhàn)略的一個(gè)最重要政策目標(biāo)和政府最優(yōu)先考慮的問題之一。為防止擴(kuò)散，美國政府在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等各方面都采取了相應(yīng)的政策措施。

首先，改組和新成立防擴(kuò)散機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，理順關(guān)系。

美國政府參與防擴(kuò)散事務(wù)的部門和機(jī)構(gòu)眾多，包括白宮的許多辦公室、國務(wù)院、國防部、能源部、司法部、商務(wù)部、財(cái)政部等。為確保上述不同部門責(zé)任明確，工作卓有成效，從而更有效地防止大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散，冷戰(zhàn)后歷屆美國政府對防擴(kuò)散機(jī)制都進(jìn)行了改革和調(diào)整。

改組和成立新的防擴(kuò)散機(jī)構(gòu)是美國政府防擴(kuò)散的最重要舉措。1997年11月，國防部長發(fā)布防務(wù)能力倡議，撤銷負(fù)責(zé)國際安全和擴(kuò)散政策的助理國防部長職位及其功能，改由負(fù)責(zé)戰(zhàn)略和削減威脅的助理國防部長行使；成立防務(wù)威脅削減署(Defense Threat Reduction Agency，簡稱DTRA)，它由國防部防御特別武器署(Defense Special Weapons Agency)、現(xiàn)場視察署(On-Site Inspection Agency)、防務(wù)技術(shù)安全管理署(Defense Technology Security Administration)等若干職能部門重組而成，由國防部內(nèi)專門增加的負(fù)責(zé)反擴(kuò)散和核安全的助理部長負(fù)責(zé)，定期向總統(tǒng)提交大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散情況報(bào)告，并提出應(yīng)對方案。這一改革提高了國防部在防擴(kuò)散決策和行動中的地位。此后，防擴(kuò)散的軍事化傾向明顯加強(qiáng)。最引人注目的機(jī)構(gòu)調(diào)整是1999年4月把軍備控制與裁軍署(Arms Control and Disarmament Agency，簡稱ACDA)并入國務(wù)院。在并入前，與擴(kuò)散有關(guān)的事務(wù)分散在各地區(qū)事務(wù)司(如歐洲和加拿大事務(wù)司)和各功能性事務(wù)司(如政治、軍事事務(wù)司)，由負(fù)責(zé)雙邊事務(wù)的副國務(wù)卿和負(fù)責(zé)軍備控制與國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿協(xié)調(diào)。這不利于防擴(kuò)散。軍備控制與裁軍署撤并后，軍備控制與防擴(kuò)散被納入國務(wù)院日常事務(wù)，由負(fù)責(zé)軍備控制與國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿領(lǐng)導(dǎo)，提高了防擴(kuò)散在美國外交政策和國家安全戰(zhàn)略中的地位和國務(wù)院應(yīng)對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散挑戰(zhàn)的能力，防擴(kuò)散成為美國外交政策中最優(yōu)先的任務(wù)之一。

加強(qiáng)各防擴(kuò)散職能部門之間的協(xié)調(diào)與合作。為加強(qiáng)彼此協(xié)調(diào)，美國政府決定，在國家安全委員會和白宮指導(dǎo)下成立諸多跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作為最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，國家安全委員會負(fù)責(zé)制定防擴(kuò)散的指導(dǎo)原則。各跨部門機(jī)構(gòu)根據(jù)指導(dǎo)原則制定具體領(lǐng)域的防擴(kuò)散行動。在國家層面，國家安全委員會成立反擴(kuò)散技術(shù)協(xié)調(diào)委員會，主要任務(wù)是制定關(guān)鍵的政策、戰(zhàn)略、研發(fā)和后勤目標(biāo)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府各部門之間的反擴(kuò)散努力；在部門層面，作為最重要的協(xié)調(diào)行動，1994年，克林頓政府成立反擴(kuò)散計(jì)劃審查委員會(Counterproliferation Program Review Committee，CPRC)，負(fù)責(zé)審查與防擴(kuò)散有關(guān)的所有行動和計(jì)劃。委員會由國防部長擔(dān)任主席，成員包括能源部長、中情局長、參謀長聯(lián)席會議主席和國務(wù)院、國土安全部、司法部和聯(lián)邦調(diào)查局的相關(guān)負(fù)責(zé)人。該委員會被授權(quán)制定和實(shí)施有關(guān)跨部門的行動建議和計(jì)劃。⑦此外美國政府還成立了防擴(kuò)散和軍備技術(shù)工作組、技術(shù)支持工作組、反恐怖主義和國家政策協(xié)調(diào)委員會、防擴(kuò)散委員會共同體等跨部門組織。為應(yīng)對日益嚴(yán)重的生、化武器擴(kuò)散，1990年代初，美國在各個(gè)領(lǐng)域成立跨部門的防擴(kuò)散圓桌會議，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美國政府防止前蘇聯(lián)境內(nèi)的生物和化學(xué)武器擴(kuò)散。1996年，美國成立防生、化武器擴(kuò)散中心。隨著生、化武器擴(kuò)散加劇，1999年1月克林頓宣布建立防生、化武器擴(kuò)散特別工作組。⑧在防導(dǎo)彈擴(kuò)散領(lǐng)域，美國政府成立了由國務(wù)院官員任主席的導(dǎo)彈技術(shù)出口控制工作組和由國務(wù)院國際安全與防擴(kuò)散局(Bureau of International Security and Nonproliferation，DOS)主持的導(dǎo)彈貿(mào)易分析小組，協(xié)調(diào)各部門在防導(dǎo)彈擴(kuò)散上的努力。⑨這樣，美國政府建立了在不同領(lǐng)域和不同層面協(xié)調(diào)各個(gè)部門防擴(kuò)散的完備體系。

其次，完善防擴(kuò)散法律、法規(guī)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和處罰制裁力度。