財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其不利后果

如前所述，財(cái)政分權(quán)下，即便是分稅制把層級(jí)政府的責(zé)權(quán)利關(guān)系制度化了，但地方政府承擔(dān)了較大的支出職能，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響日益增大。由于層級(jí)政府內(nèi)部的市場(chǎng)化改革、政府官員任期時(shí)限以及相對(duì)績(jī)效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會(huì)去追尋短期經(jīng)濟(jì)利益，從而可能會(huì)輕視、甚至忽略當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期發(fā)展。更重要的是，政府對(duì)社會(huì)的分權(quán)推動(dòng)了資源配置的逐步市場(chǎng)化，要素流動(dòng)的成本也隨之下降，這就為地方政府爭(zhēng)奪要素提供了條件。在市場(chǎng)化改革之前，下級(jí)政府需要去上級(jí)政府那里競(jìng)爭(zhēng)相應(yīng)的資源，而市場(chǎng)化改革之后，除了保留這種競(jìng)爭(zhēng)方式外，下級(jí)政府還可以去市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)資源。比如通過(guò)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務(wù)、甚至壓低工業(yè)用地價(jià)格，來(lái)爭(zhēng)奪資本。結(jié)果，這種圍繞資源的爭(zhēng)奪形成了一種特定的地方政府競(jìng)爭(zhēng)格局。

一方面，資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的刺激作用見(jiàn)效快；另一方面，漸進(jìn)式改革使得不同要素的流動(dòng)成本差異很大。資本流動(dòng)最方便，而勞動(dòng)受到戶口和社會(huì)保障的制約，流動(dòng)障礙明顯。因此，地方政府首先進(jìn)行的就是資本競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)招商引資來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刭Y本的快速積累?？梢哉f(shuō)，財(cái)政分權(quán)是導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)粗放增長(zhǎng)的制度因素，而因分權(quán)引發(fā)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)則進(jìn)一步加劇和擴(kuò)展了這一增長(zhǎng)模式。圍繞資本的競(jìng)爭(zhēng)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了持續(xù)穩(wěn)定的高增長(zhǎng)，但這種增長(zhǎng)難以持續(xù)，其原因有三：其一，資本具有規(guī)模報(bào)酬遞減特征，隨著資本收益率的下降，資本流入的激勵(lì)作用也隨之下降；其二，資本主導(dǎo)的增長(zhǎng)本質(zhì)上是粗放型的增長(zhǎng)，對(duì)生產(chǎn)率的提升較慢，資源配置效率下降，增長(zhǎng)的代價(jià)在提升；其三，這種增長(zhǎng)模式產(chǎn)生了一系列副作用，比如嚴(yán)重的不平等、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較大、公共服務(wù)供給不足、重復(fù)建設(shè)和資源價(jià)格戰(zhàn)帶來(lái)的資源大量浪費(fèi)，等等。因此，總體上看，經(jīng)過(guò)30余年的增長(zhǎng)之后，這種模式將難以為繼。

具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了如下副作用： 

地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和區(qū)域不平等。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)象是資本，資本爭(zhēng)奪不僅會(huì)導(dǎo)致投資過(guò)熱，而且會(huì)導(dǎo)致投資不合理，這就必然會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱（郭慶旺、賈俊雪，2006）。同時(shí)，地方政府獲得資本后也會(huì)進(jìn)行直接投資，但主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施，這方面的過(guò)度投資同樣也是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要來(lái)源（傅勇、張晏，2007）。進(jìn)一步看，地方政府的投資競(jìng)爭(zhēng)會(huì)拉動(dòng)投資品需求，并通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)刺激民營(yíng)資本流入，進(jìn)一步強(qiáng)化這一需求，從而導(dǎo)致投資品價(jià)格上漲；另外，這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)增加財(cái)政支出，并導(dǎo)致財(cái)政壓力，可能會(huì)誘發(fā)貨幣量供給的增加，結(jié)果，通脹壓力會(huì)增加（趙文哲、周業(yè)安，2009）。在地方政府競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，優(yōu)先改革開(kāi)放的地區(qū)獲得了先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)優(yōu)惠政策和良好的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)吸引資本流入，從而形成良性循環(huán)；而落后地區(qū)沒(méi)有這方面的優(yōu)勢(shì)，只能眼看著資本選擇發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果這種競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)加劇區(qū)域不平等。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義。地方政府競(jìng)爭(zhēng)之所以能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，很大程度上是因?yàn)檫@種競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了轄區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)。這是一個(gè)從改革開(kāi)放伊始就有的難題。這是因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)的過(guò)程當(dāng)中，很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新，而是盡可能模仿，看到其他的地區(qū)有成功的案例，就會(huì)學(xué)習(xí)、交流和考察，其結(jié)果是各個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，發(fā)展模式類似，具體表現(xiàn)在投資上就是重復(fù)建設(shè)。地方政府的這種重復(fù)建設(shè)，使得各地區(qū)的產(chǎn)品也出現(xiàn)了較高的近似度，而市場(chǎng)空間有限，如果某地企業(yè)試圖拓展市場(chǎng)空間，就必須向其他地區(qū)銷售，這勢(shì)必?cái)D壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是，在產(chǎn)品市場(chǎng)上各地區(qū)一度風(fēng)行保護(hù)主義政策，通過(guò)行政干預(yù)來(lái)阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。地方保護(hù)的另一個(gè)目的就是確保本地要素不流出，以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然，這種地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)造成大量資源浪費(fèi)，增加區(qū)際間的貿(mào)易成本，從而損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能帶來(lái)的福利改進(jìn)（Poncet，2003）。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致招商引資競(jìng)爭(zhēng)和土地財(cái)政。地方政府對(duì)資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財(cái)政上的各種優(yōu)惠政策（如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等）之外；更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭(zhēng)奪海外資本，競(jìng)相壓低土地價(jià)格，從而導(dǎo)致土地出讓的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這種招商引資的土地競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)兩個(gè)方面的不良后果：一是很多資本拿到廉價(jià)土地，并不完全把資源投入在生產(chǎn)活動(dòng)上，而是熱衷房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；二是地方政府為鼓勵(lì)招商引資，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中就包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，結(jié)果資本流向房地產(chǎn)行業(yè)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫，而一些地方政府依靠賣地獲得財(cái)政收入，形成了土地財(cái)政。土地競(jìng)爭(zhēng)的后果就是當(dāng)?shù)毓I(yè)空洞化、資產(chǎn)泡沫化、居民財(cái)富不平等加劇。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致政府公共品供給不足。地方政府側(cè)重對(duì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)造成對(duì)財(cái)政支出上的偏向，繼而使得社會(huì)性支出不足，而社會(huì)性支出主要體現(xiàn)為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務(wù)投入不足等。同時(shí)，也因?yàn)榻逃?、醫(yī)療和環(huán)境等不能在短期內(nèi)給地方帶來(lái)明顯收益，在政府官員任期時(shí)限的約束下，地方?jīng)]有足夠動(dòng)力大幅改善社會(huì)性支出。

當(dāng)然，隨著改革的深入，部分問(wèn)題已經(jīng)得到改善，譬如地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等有明顯弱化，但其他因分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的負(fù)面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長(zhǎng)的模式，而在目前既定層級(jí)政府治理架構(gòu)下，似乎已經(jīng)陷入某種囚徒困境。這點(diǎn)從房?jī)r(jià)調(diào)控上可以看出端倪。從宏觀上說(shuō)，通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)有利于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，防止通脹，并把資本引向生產(chǎn)領(lǐng)域。但是，由于房?jī)r(jià)的形成和現(xiàn)行分權(quán)體制及地方政府競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)，使得中央政府的調(diào)控并沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的效果。在這種情況下，如果要走出這種囚徒困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個(gè)創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)進(jìn)步，更重要的是分權(quán)體制和地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式的創(chuàng)新，建立創(chuàng)新導(dǎo)向的地方政府治理機(jī)制。