因此，F(xiàn)OCJs要求政府按功能的需要而設(shè)定，不是一成不變的，而是具有相當(dāng)大的彈性；并且居民偏好的多樣性決定了功能的多樣性和層次性，從而也決定了相應(yīng)轄區(qū)的多樣性和層次性；單個(gè)轄區(qū)可能是單一功能的，多個(gè)轄區(qū)就構(gòu)成了多個(gè)功能。不過(guò)，由于多個(gè)轄區(qū)政府的共存，就必然導(dǎo)致FOCJs是交疊的和競(jìng)爭(zhēng)性的。在Frey等人看來(lái)，F(xiàn)OCJs本質(zhì)上是轄區(qū)因?yàn)榫哂姓鞫悪?quán)，能夠?qū)ψ约旱某蓡T進(jìn)行征稅。同時(shí)這種轄區(qū)不同于傳統(tǒng)意義上的轄區(qū)，F(xiàn)OCJs是可變的，隨功能的變化而變化；并且FOCJs是由居民自由選擇出來(lái)的，如果居民都不選擇某個(gè)功能轄區(qū)，那么這個(gè)轄區(qū)也就沒(méi)有存在的理由。FOCJs最大限度地實(shí)現(xiàn)了居民的用手投票和用腳投票權(quán)，并且如Frey等人強(qiáng)調(diào)的，這種以功能為基礎(chǔ)的彈性轄區(qū)，既能夠?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也有利于創(chuàng)新，從而改善了公共服務(wù)的提供，并且校正了公共領(lǐng)域的信息不對(duì)稱，減少了公共物品供給上的搭便車行為。盡管這種思路比較理想化，沒(méi)有考慮轄區(qū)之間、轄區(qū)內(nèi)部的交易成本，以及公共品供給中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、居民的流動(dòng)成本問(wèn)題等，但其中有一些提法還是具有非常重要的借鑒意義：

首先，基層政府應(yīng)該數(shù)量較多，且每個(gè)政府提供專業(yè)化的功能。傳統(tǒng)的政府體制下，基層政府和其他較高層級(jí)的政府一樣，按多任務(wù)目標(biāo)設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出一種“麻雀雖小，五臟俱全”的格局。這樣一種政府結(jié)構(gòu)非常容易導(dǎo)致權(quán)力固化，以及相應(yīng)的權(quán)力邊界和轄區(qū)邊界的固化，必然會(huì)帶來(lái)官僚機(jī)構(gòu)的自我膨脹。如果把基層政府功能化，而非多任務(wù)化，同時(shí)把原有的基層政府按功能分拆，增加其數(shù)量，那么政府間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)加劇，而居民的權(quán)力就會(huì)在流動(dòng)中得到改善。同時(shí)，這種功能化還可以遏制政府的官僚化。

其次，賦予轄區(qū)一定的靈活性。所謂轄區(qū)靈活性，就是按照居民公共品需求來(lái)設(shè)置轄區(qū)，從而吸引居民自愿流入選擇該轄區(qū)政府。如果居民不愿在該轄區(qū)，那么又可自愿流出。居民的流動(dòng)決定了轄區(qū)的存在和規(guī)模。比如，現(xiàn)在城市農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題一直沒(méi)有得到很好的解決，因?yàn)楝F(xiàn)有的所有方案都局限在固定的當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)，并沒(méi)有靈活性。當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)的本位利益和官僚化使得解決這樣一個(gè)問(wèn)題非常之困難。如果按照功能化政府的思路，就可以圍繞農(nóng)民工子女問(wèn)題建構(gòu)一個(gè)功能性政府，和當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)競(jìng)爭(zhēng)。這樣一來(lái)不僅可以遏制當(dāng)?shù)亟逃块T(mén)的壟斷，而且還可以賦予農(nóng)民工實(shí)際的權(quán)利。

再次，功能化政府還可以幫助我們實(shí)現(xiàn)區(qū)際間協(xié)調(diào)組織的創(chuàng)新。現(xiàn)有的區(qū)際間協(xié)調(diào)組織都是基于各地政府部門(mén)，抽調(diào)人員組成的臨時(shí)性組織，或者松散型的組織。這種組織在實(shí)際的政府間關(guān)系協(xié)調(diào)方面基本上沒(méi)有用處。最終都需要更高一級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)出面來(lái)解決該問(wèn)題。按照功能性政府的思想，區(qū)際間組織可以按照區(qū)際間公共品需求設(shè)定，是某種特定功能的政府組織。比如就一條河流來(lái)說(shuō)，河流的水資源利用就可以納入該組織。目前實(shí)際上也存在類似的機(jī)構(gòu)，比如長(zhǎng)江等河道管理部門(mén)。那么為什么這些部門(mén)仍然很難起作用呢？很簡(jiǎn)單，按照功能性組織的理念，利用河道的居民應(yīng)該自愿加入該組織并且納稅，進(jìn)而行使投票權(quán)，只有這樣該功能性組織才能夠真正起作用。而現(xiàn)行的跨區(qū)域部門(mén)都缺乏這方面的功能，因而也就無(wú)法真正提供功能性產(chǎn)品。

最后，功能化政府的另一個(gè)含義就是政府部門(mén)的“俱樂(lè)部化”。如果是沿著這一思路，那么地方經(jīng)濟(jì)的社區(qū)參與型治理（王敬堯，2006）就可以得到更好的實(shí)現(xiàn)。所謂俱樂(lè)部化，就是原先的一些政府部門(mén)按照功能化設(shè)計(jì)，就不應(yīng)該作為一種擁有強(qiáng)制性權(quán)力的部門(mén)而存在。原先的政府機(jī)構(gòu)可以縮小，更多的部門(mén)可以按照功能化建構(gòu)，并形成功能導(dǎo)向的部門(mén)。早期行業(yè)協(xié)會(huì)的設(shè)立就符合這一思路。但遺憾的是，行業(yè)協(xié)會(huì)保留了原先政府的權(quán)力邊界，并沒(méi)有真正按照俱樂(lè)部的形式運(yùn)轉(zhuǎn)，這就使得成員缺乏相應(yīng)的權(quán)利。功能化政府的設(shè)計(jì)理念不僅要求進(jìn)一步把一些政府部門(mén)分離出來(lái)，而且要求分離出來(lái)以后所設(shè)立的功能化政府部門(mén)要符合俱樂(lè)部的各項(xiàng)要件。

當(dāng)然，上述看法和FOCJs的本質(zhì)是完全不同的。但其中的一些思想可以運(yùn)用到對(duì)現(xiàn)行政府體系的漸進(jìn)式改革當(dāng)中，不僅可以縮小政府規(guī)模，提高對(duì)政府的約束力，而且可以讓居民獲得更有效的權(quán)利，并改進(jìn)政府的績(jī)效。

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Local Government Governance: Decentralization, Competition and Transformation

Zhou Ye'an

Abstract: Looking at the past 30 years, China's reform and opening up has essentially been a process of decentralization, in which local governments played a key role. Though the existing decentralization in the fiscal sector and competition among local governments has contributed greatly to China's sustained and rapid economic growth, it has brought about many problems due to the extensive growth model, such as economic volatility, waste of resources, and insufficient supply of public goods. To realize economic restructuring, we need to break new ground in innovation. The innovation means more than technological progress, or rather, it is the innovation in decentralization and local government competition. To encourage local governments to realize the transition, an innovation-oriented governance mechanism must be established, which includes reasonable decentralization, healthy competition among local governments and the establishment of a sound functional trans-regional institutions.

Keywords: competition among local governments, decentralization, progressive reform, local governance, transformation

周業(yè)安，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樾袨楹蛯?shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)。主要著作有《創(chuàng)新型國(guó)家與政府行為》、《金融市場(chǎng)的制度與結(jié)構(gòu)》、《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)：行為、制度和演化》（譯著）等。