一是圍繞村民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新。20多年前，在《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布之后，吉林梨樹縣率先實現(xiàn)了村委會選舉的“海選”模式，在很大程度上打破了村委會選舉中在候選人的產(chǎn)生和選舉形式等問題上長期存在的僵局。隨著“海選”逐漸成為全國村委會選舉的一種模式，針對選舉中出現(xiàn)的各種競爭策略以及賄選等現(xiàn)象，在很多地方又催生了對競爭規(guī)則的創(chuàng)新，以及罷免不勝任的村委會成員的實踐創(chuàng)新。在有關(guān)村“兩委”的關(guān)系方面也出現(xiàn)了進(jìn)一步的創(chuàng)新舉措，如起源于山西河曲、湖北隨州的“兩票制”改革，即要求村黨支部書記在選舉之前先接受全體村民的信任投票。還有起源于廣東、山東、湖北的“一肩挑”改革，即要求村黨支部書記的候選人從競爭獲勝的村委會主任中產(chǎn)生，如果該主任并非中共黨員，則依照黨章盡快發(fā)展其入黨。此外，在河北還產(chǎn)生了以健全農(nóng)村基層民主制度為目標(biāo)的武安市“一制三化”改革等等。
二是圍繞城市社區(qū)居民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新。城市社區(qū)居民自治的民主創(chuàng)新目前主要是建立完善以社區(qū)居委會為主體的居民自治制度，這是推進(jìn)基層社區(qū)民主的主渠道。 另一個是以住宅區(qū)業(yè)主委員會為載體的業(yè)主民主管理制度。以社區(qū)居委會為主體的居民自治，其有三種具體形式：第一，以“沈陽模式”為代表的社區(qū)群眾自治組織體制建設(shè)，它形成了居民自治制度的組織基礎(chǔ)；第二，以武漢的“江漢模式”為代表的社區(qū)居民自治機(jī)制與基層行政管理機(jī)制的聯(lián)動模式，它形成了民主自治與行政管理之間的相互強(qiáng)化機(jī)制；第三，南京、杭州、青島等地實行的社區(qū)多元組織和參與模式，它強(qiáng)化了社區(qū)中介組織在提供社區(qū)服務(wù)、組織居民開展群眾自治方面的作用。另外，由于近些年來新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn)，以業(yè)主委員會建設(shè)為載體的業(yè)主民主管理實踐，也自發(fā)地由民間走上社區(qū)民主的前臺。
前述的這些探索表明，基層民主創(chuàng)新要通過不斷健全和完善發(fā)展基層民主的各項規(guī)章制度，把尊重和保障群眾主體地位作為重點。同時，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，把實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障群眾在基層民主政治建設(shè)中的主體地位真正融入到民主政治建設(shè)中。最后，要建立健全民主監(jiān)督機(jī)制。民主監(jiān)督是人民當(dāng)家做主最有效、最廣泛的途徑。在基層民主政治建設(shè)中，要把群眾民主監(jiān)督機(jī)制真正落到實處。
保持基層民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性
民主是一個發(fā)展的過程，充滿著各種不確定性，成功的民主創(chuàng)新需要建立在對可實現(xiàn)的民主目標(biāo)的深入理解之上。處于民主創(chuàng)新之中的社會所必須解決的一個問題是：新的民主機(jī)制如何同既有的國家制度、政治秩序建立起相容和互動的機(jī)制。因此，在基層民主創(chuàng)新中實現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，也必須反映這一要求。
基層民主創(chuàng)新探索關(guān)鍵要看群眾滿不滿意，能不能可持續(xù)發(fā)展，有沒有持久的生命力。這樣才能既有效地推進(jìn)民主創(chuàng)新，又保障民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性。在基層治理中引入民主和平等的理念，以改善治理狀況，保障公民的民主權(quán)利，須把握好以下幾個關(guān)鍵點：
一是要以基層黨和政府的民主創(chuàng)新為引領(lǐng)，提高群眾自主參與的能力。在已成功的民主創(chuàng)新的案例中，往往是基層黨和政府引領(lǐng)民主創(chuàng)新。它們通過精心組織和謀劃，把握民主的進(jìn)程，建構(gòu)民主的程序、規(guī)則和制度，常常能取得較好的效果。
二是民主創(chuàng)新應(yīng)盡量在體制內(nèi)尋找空間，激活體制內(nèi)既有的民主程序和制度。要注意民主發(fā)展與現(xiàn)存體制之間的親和關(guān)系，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定或者雖有規(guī)定但還不規(guī)范的民主程序。如20多年前村委會選舉中“海選”的出現(xiàn)，就是對當(dāng)時法規(guī)的有效激活。
三是保持舊體制與新機(jī)制之間的連續(xù)性，不盲目追求重大突破。事實上，基層民主創(chuàng)新也遵循著改革的一般規(guī)律：政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革往往是在“外圍”先開掘出一條新的路子，逐步使“內(nèi)核”部分發(fā)生變革。由于在“外圍”已經(jīng)開掘出了新的發(fā)展軌道和制度環(huán)境，因此保證了“內(nèi)核”的變革不會引發(fā)政治和經(jīng)濟(jì)的過度震蕩，從而能保持政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境。如果盲目追求重大突破，往往會因為各種阻力過大而難以取得實質(zhì)成果。
四是以技術(shù)性變革促進(jìn)體制性變化。民主創(chuàng)新往往要打破既有的利益格局，從而會遭到舊格局中的受益者的反對，而民主創(chuàng)新的潛在受益者又會因前景不明反應(yīng)冷漠，從而使改革目標(biāo)難以實現(xiàn)。從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新，能夠使各方面比較容易接受，從而為進(jìn)一步的體制性變革打下基礎(chǔ)。例如，解決村民自治中“兩委”關(guān)系的“兩票制”，就是維持“兩委”關(guān)系穩(wěn)定的一種組織管理上的技術(shù)性舉措，但一經(jīng)發(fā)展，就產(chǎn)生了體制性的影響力。又如民政部印發(fā)的村委會選舉規(guī)程，以村委會組織法和有關(guān)政策規(guī)定為依據(jù)，系統(tǒng)總結(jié)了近年來各地村委會換屆選舉工作實踐的成功經(jīng)驗和有益做法，進(jìn)一步明確和細(xì)化了村委會換屆選舉工作的各項程序和要求，有力地推動了村委會換屆選舉工作的平穩(wěn)、有序和順利進(jìn)行。
五是民主形式的選擇要注重實用，而且應(yīng)多元推進(jìn)。基層民主創(chuàng)新可以從古今中外的思想寶庫中攝取營養(yǎng)，在堅持社會主義核心價值觀和制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)采用多種民主實現(xiàn)形式。
一言以蔽之，對于中國而言，無論是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期，還是在全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新時期，基層民主創(chuàng)新都要堅持改革，照顧現(xiàn)實，尊重實踐。從具體實踐路徑上來看，在管理體制、經(jīng)濟(jì)利益和社會關(guān)系發(fā)生深刻變化的現(xiàn)階段，我國基層民主創(chuàng)新的重點，是要促進(jìn)基層政府職能加快轉(zhuǎn)變，全面完善村民自治機(jī)制，扎實推進(jìn)基層民主協(xié)商制度，努力激發(fā)社區(qū)組織活力，建立健全社區(qū)服務(wù)機(jī)制，繼而構(gòu)建起多元參與的基層共治機(jī)制。
（作者為全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室副主任，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長）
