地方財(cái)政能力建設(shè)的新舉措

央地財(cái)政關(guān)系是現(xiàn)代國(guó)家最根本的治理結(jié)構(gòu)之一，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用，對(duì)其改革需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，合理劃分財(cái)政收支，有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩方面積極性。

要堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合，以統(tǒng)為主的原則。近年來(lái)，人們常常以美國(guó)為代表的聯(lián)邦制國(guó)家為藍(lán)本，認(rèn)為央地財(cái)政關(guān)系應(yīng)該遵循財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)稱(chēng)的原則，大力向地方分權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，為了打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期中央高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，沿著放權(quán)讓利的路徑，增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了地方積極性。但是，其也導(dǎo)致了地方政府亂收費(fèi)、亂攤派，推行土地財(cái)政等一系列問(wèn)題，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重?fù)p害了民眾利益，這些亂象側(cè)面反證了對(duì)地方政府下放財(cái)權(quán)需謹(jǐn)慎。聯(lián)邦制國(guó)家央地之間實(shí)行徹底的分權(quán)，各自獨(dú)立性強(qiáng)，州級(jí)可自定本州憲法，政府財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立、完整。我國(guó)是單一制國(guó)家，央地財(cái)政始終都應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，統(tǒng)分結(jié)合，以統(tǒng)為主。新一輪央地關(guān)系的改革，實(shí)際上也是強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政建設(shè)的新方案應(yīng)該由中央統(tǒng)一部署，對(duì)地方先行先試的創(chuàng)新探索也應(yīng)該由中央及時(shí)授權(quán)，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)地方政府各自為政、權(quán)責(zé)不清、人治亂權(quán)的局面。

堅(jiān)持稅費(fèi)改革聯(lián)動(dòng)，完善分稅制。1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制有兩個(gè)特點(diǎn)：一是在劃分央地稅種時(shí)忽視了稅基的流動(dòng)性，企業(yè)所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅等都是稅基流動(dòng)性很強(qiáng)的主體稅種，稅基的流動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致稅收和稅源背離的情況。我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)稅收政策優(yōu)惠形成“稅收洼地”，其結(jié)果是加劇了地區(qū)之間財(cái)政收入能力的嚴(yán)重失衡，割裂了全國(guó)市場(chǎng)的統(tǒng)一性；二是分稅制“非”“稅”不分，分稅制僅僅就當(dāng)時(shí)既有的稅種在央地之間劃分，不考慮非稅收入的劃分，地方組織的非稅收入不納入央地財(cái)政體制進(jìn)行分配，這就大大刺激了地方政府在分稅制之外巧立名目、亂收亂罰、大力組織非稅收入的主動(dòng)性。由于地方大規(guī)模非稅收入的存在，地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)度大大降低，表面上看似地方財(cái)政能力得到了增強(qiáng)，但實(shí)際上是嚴(yán)重?cái)_亂了財(cái)政分配秩序。

未來(lái)的央地財(cái)政體制改革思路應(yīng)該是綜合設(shè)計(jì)，基本思路如下：一是稅費(fèi)改革聯(lián)動(dòng)，大力推進(jìn)費(fèi)改稅；二是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，加大直接稅比重；三是清理稅收優(yōu)惠，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一稅制的嚴(yán)肅性；四是對(duì)所有流動(dòng)性稅基的稅收實(shí)行央地分享，二者水漲船高；五是改革稅制，以分成稅收為主、地方專(zhuān)稅結(jié)合構(gòu)建多稅種支撐的地方稅體系；六是以全口徑預(yù)算收入為基礎(chǔ)劃分央地收入，基本維持央地現(xiàn)有收入格局大體不變。

增加中央支出，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。目前，在一般公共預(yù)算的盤(pán)子中，中央收入占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于支出占比，而地方財(cái)政卻是支出占比相對(duì)更高，地方政府高度依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果是收入上移、支出下沉，大量資金在上下級(jí)之間“雙向流動(dòng)”，迫使地方不得不“跑部前進(jìn)”。新一輪的央地財(cái)政體制改革應(yīng)該調(diào)整中央政府和地方政府支出責(zé)任，適當(dāng)增加中央政府的支出責(zé)任，將中央支出占比提高到35%左右，中央可通過(guò)安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)，使得事權(quán)和支出責(zé)任相互匹配，保障市場(chǎng)更加統(tǒng)一、公平以及基本公共服務(wù)全國(guó)范圍內(nèi)的均等化。

（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授）