建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政是國(guó)家治理的核心內(nèi)容

地方財(cái)政能力建設(shè)事關(guān)財(cái)稅體制改革成敗。國(guó)家是一個(gè)縱橫交錯(cuò)的組織體系，央地關(guān)系是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成，也是財(cái)政分配關(guān)系的核心內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)就是地方財(cái)政能力的建設(shè)問題。中共中央政治局2014年審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》確定了新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)，預(yù)算改革先行，今年是稅制改革年，繼預(yù)算管理制度、稅制之后，政府間財(cái)政體制成為落腳點(diǎn)。2016年將重點(diǎn)調(diào)整中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系，這涉及利益格局的再劃分，是新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

諾斯說，“政府的傾向依其財(cái)政利益而定” ，從各國(guó)財(cái)政發(fā)展的變遷歷史來看，人類社會(huì)制度變遷史在很大程度上就是財(cái)政發(fā)展史。“財(cái)政”一詞從字面解釋，有財(cái)又有政，有財(cái)才有政，因此，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心內(nèi)容，對(duì)于提高國(guó)家治理能力意義重大。

現(xiàn)代國(guó)家治理體系應(yīng)該是一個(gè)多元共治的運(yùn)作機(jī)制，表現(xiàn)在縱向政府層級(jí)間的財(cái)、責(zé)劃分及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，核心是中央和地方財(cái)政關(guān)系的均衡。橫向財(cái)政關(guān)系方面則需要確定政府、市場(chǎng)同社會(huì)之間的邊界和功能定位，合理界定國(guó)家、市場(chǎng)、個(gè)人權(quán)利，核心是平衡國(guó)家和老百姓兩個(gè)“錢袋子”。橫向財(cái)政關(guān)系需要以各層政府為依托加以實(shí)現(xiàn)，與此同時(shí)，中央和地方政府間的縱向財(cái)政關(guān)系決定著地區(qū)之間財(cái)政能力的差異程度，地方財(cái)政是整個(gè)國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)，而國(guó)家財(cái)政又是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。因此可以說，地方財(cái)政能力是構(gòu)成國(guó)家治理能力的基石。

財(cái)政體制決定央地間的財(cái)政關(guān)系，也決定地方財(cái)政能力的強(qiáng)弱。建國(guó)以來，我國(guó)經(jīng)歷過統(tǒng)收統(tǒng)支、地方分級(jí)包干以及分稅制等不同的財(cái)政體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行中央高度集權(quán)、統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，地方財(cái)政能力十分薄弱。財(cái)政包干制包死上繳，剩余歸己，激勵(lì)地方做強(qiáng)本級(jí)財(cái)政實(shí)力，地方財(cái)政能力空前壯大。1994年分稅制改革提高了“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP的比重，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重），同時(shí)中央對(duì)地方實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，2013年中央財(cái)政收入占全部收入的46.6%，地方占53.4%，但中央支出卻只有15%，地方支出占85%；2014年，中央和地方財(cái)力分配比例是58∶42，但中央本級(jí)支出約15%，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付4.7萬(wàn)億元，央地財(cái)政之間的收入明顯失衡，地方政府高度依賴中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在此意義上，地方政府財(cái)政能力被大大弱化了。

度量地方財(cái)政能力的新思維

其一，地方政府財(cái)政能力應(yīng)該進(jìn)行綜合度量。顧名思義，地方政府財(cái)政能力應(yīng)該是優(yōu)化配置財(cái)政資源的能力。我國(guó)學(xué)界對(duì)地方政府財(cái)政能力的認(rèn)識(shí)不一，實(shí)際上，地方政府財(cái)政能力應(yīng)該是一個(gè)綜合性概念，它更應(yīng)該關(guān)注地方財(cái)政管理機(jī)制的完善性、績(jī)效水平的高低以及抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。如果從收支角度看，則應(yīng)該以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以全口徑預(yù)算為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度配合的財(cái)政體制，從而防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其二，地方財(cái)政能力建設(shè)應(yīng)該以現(xiàn)代財(cái)政制度為取向。改革開放后，央地財(cái)政關(guān)系先后采取包干制和分稅制，為了調(diào)動(dòng)地方積極性，國(guó)家在確保中央財(cái)政利益的基礎(chǔ)上默許地方摸著石頭過河，對(duì)地方采取“放任自流”的態(tài)度。地方政府在既定體制框架之外自賦財(cái)權(quán)、任意拓寬渠道，以提高自身財(cái)政能力，這引發(fā)了諸多我國(guó)特有的財(cái)政亂象，積累了許多深層次矛盾。現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)要求以現(xiàn)代財(cái)政制度作為支撐，地方財(cái)政是我國(guó)整個(gè)財(cái)政制度建設(shè)的基礎(chǔ)性構(gòu)成部分，因此，理當(dāng)以現(xiàn)代財(cái)政制度為取向推進(jìn)地方財(cái)政能力建設(shè)。

現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該具有全面統(tǒng)一、法治、公開透明、績(jī)效可考評(píng)、可追責(zé)、穩(wěn)健可持續(xù)等特征，在當(dāng)前我國(guó)全面深化改革、全面依法治國(guó)的新時(shí)期，提高地方財(cái)政能力要求按現(xiàn)代財(cái)政制度的發(fā)展方向，在全國(guó)層面進(jìn)一步構(gòu)建完整的預(yù)算法制體系。同時(shí)，各地各部門各單位切實(shí)實(shí)施新《預(yù)算法》，堅(jiān)持財(cái)政法治化管理，依法理順政府和立法機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)關(guān)系、明晰權(quán)力邊界，推行全口徑預(yù)算、細(xì)化預(yù)算，向社會(huì)公眾公開預(yù)算決算賬本，提高財(cái)政透明度，告知社會(huì)財(cái)政資金的籌措渠道、方式，讓政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。只有財(cái)政公開透明，政府行為才能受到監(jiān)管，從而推進(jìn)責(zé)任型政府構(gòu)建。